财政税收论文：关于我国财政绩效管理问题的思考

 一、国外财政绩效管理的进展 
　　20世纪90年代后，各国政府行政改革和重塑政府的核心目标集中在提高公共管理绩效上。财政作为政府公共管理的主要内容，不仅受到学术界的关注，而且各国政府在实践中都通过一系列制度建设来改善财政绩效。其中，最重要的就是建立财政支出绩效评价体系。国外财政绩效管理已初步形成一个完整的系统，其发展主要体现在以下几个方面。 
　　(一)财政绩效管理的法律和制度比较健全。20世纪90年代开始，西方各国财政绩效管理首要特征是进行立法。1993年美国戈尔副总统提出重视行政绩效、加强财务管理、采用企业弹性的做法以改善预算编制流程等财政改革议题，国会随之通过《政府绩效与结果法案》(GPRA)，要求所有的联邦政府在一个特定系统的基础上从事战略规划、目标设定和绩效考评，要求预算中增加绩效信息的使用(Joyce，1993)。这一法案通过设定政府财政支出的绩效目标和比较绩效目标的实施成果，进行年度绩效评价，提高了联邦政府的工作效率。英国也于1997年颁布《支出综合审查》，要求政府部门每年与财政部签订《公共服务协议》，确定绩效目标，进行年度绩效评价，向议会提交《秋季绩效评价报告》。 
　　(二)财政绩效管理层级性明显。美国的财政绩效管理首先从联邦政府开始，逐步推进到各州及地方政府。20世纪90年代后，美国几乎所有的州政府要求其地方政府编制经审计的以GAAP(一般公认会计原则)为基础的财务报表，各州纷纷加强财政绩效评价，以强化政府施政成果与财政资源分配间的因果关系。在美国50个州中47个进行了以绩效为基础的预算管理，并要求各机构报告相关的绩效指标。尽管在实施绩效管理系统过程中经常遇到"绩效定义的问题"和"建立合适的绩效指标方面的困难"，但在美国大部分州的政府机构已开始开发宏观的绩效指标体系，并可能会在未来制定更为详细的绩效指标。 
　　(三)财政绩效管理方法不断拓展。财政问题属于宏观经济领域，财政管理中运用的方法也以宏观经济分析方法为主。但近年来，私营部门的管理方法越来越多地被借用到财政管理改革中。政府机构在公共支出中要对国家和公民负责，因而，客观上要求政府的财政支出情况以及这些财政支出的结果要公之于众。在这种压力下，为建立低成本、高效率的服务驱动机制，公共管理者开始用一系列方法强化对组织的资金管理。这些方法包括：战略管理、更大范围的战略管理过程、质量改进计划和流程再造过程、标杆管理，以及预算过程改革，许多国家都实行了有战略特点的多年期预算。这些方法和其他以结果为导向的管理工具迫切地需要绩效考评系统提供基础数据和评价依据。 
　　(四)财政绩效管理评价指标体系初步建立。财政本身的特点决定财政绩效管理是一个复杂的系统。财政收支涉及中央政府和地方政府，要求具有层级特点；财政收支涉及不同的部门，各部门特点不同；财政收支涉及不同的项目。因而，财政绩效管理是一个纵横交错的网络式管理。美国、澳大利亚、新西兰、瑞典以及英国的财政绩效管理都包括绩效预算、绩效审计、绩效评估这样几个内容。同时，对项目、部门和其他支出进行绩效评估也是重要内容。 
　　此外，各国在财政绩效管理中由以前的重投入转向重支出，表现在各国预算改革都在推行以结果为导向的绩效预算改革。澳大利亚、新西兰、瑞典以及英国等许多国家都放松对投入的控制。在预先规定总的营运成本的基础上，在支出方面几乎赋予支出机构以完全的自由裁量权：预算投入的组合决策--用多少钱"买酱油"、用多少钱"买醋"，支出机构在很大程度上是自己说了算，在资源使用方面具有很高的灵活性。放松投入控制也包括允许机构将未使用完毕的资金递至下年度使用，典型的做法是设置一个递延的百分比，即本年度未使用完毕而可递延到未来年度的资金，占本年拨款额或营运成本的某个百分比。 

二、我国财政绩效管理存在的问题 
　　继1998年中央提出建立公共财政体制框架后，党的十六届三中全会提出"建立预算绩效考评体系"。针对这种情况，我国从2001年开始先后在湖北、湖南、河北、福建等地进行支出绩效评价工作小规模试点，取得一定成效。2004年广东省更在财政绩效管理方面进行了卓有成效的尝试。目前，全国已有很多地方政府着手进行财政绩效管理问题的研究和改革。但由于财政绩效管理的复杂性，目前尚未形成统一的绩效评价体系，难以适应我国经济发展与财政改革的需要。总的看，目前财政绩效评价主要存在以下几方面问题：第一，缺乏统一的财政绩效评价法律。财政绩效管理是对政府财政本身收支进行评价，目的是提高财政运行效率。因而，要进行财政绩效管理改革，首要的问题是要有法律的约束，使财政绩效管理能规范化。1998年实施扩张性财政政策以来，每年都由多个部门组成联合检查组，对财政项目进行评价和考核。但迄今为止，还没有全国统一的有关财政绩效评价的法律，使财政绩效评价缺乏法律约束和制度保障，财政绩效管理的立法滞后。第二，缺乏科学、规范的方法。到目前为止，国内各有关部门的财政绩效管理主要侧重于技术和工程及资金使用的合规性评价，而对财政资金的效益评价不足；评价对象局限于项目本身，而对项目内外因素的综合分析不足；评价数据缺乏，导致项目评价基础薄弱。所以，目前的评价指标单一性，无法满足综合评价需要，影响财政绩效管理改革。第三，缺乏科学、统一、完整的财政绩效评价指标体系。发达国家的财政绩效评价不仅包括中央财政和地方财政绩效评价指标，而且包括各部门财政绩效评价指标，是一个纵横交错、立体交叉的体系。而目前我国财政绩效评价处于起步阶段，中央与地方、各部门、各项目评价指标各不相同。又由于缺乏严密的财政绩效数据库系统，导致目前的财政绩效评价指标体系分散、单一，不能满足不同层级、不同行业、不同支出性质方面的综合、立体评价的要求，影响了财政支出绩效评价结果的合理性。 
　　三、构建我国财政绩效评价体系的对策 
　　从我国财政体制改革的进程看，目前中央和地方公共财政体制框架已基本建立，随着财政规模的不断扩大，财政在经济发展中的重要作用不断加强，对财政资金使用效益进行全面评价，提高财政运行效率刻不容缓。然而，财政绩效评价是一项庞大的系统工程，涉及部门多、技术要求高、政策性强、影响范围大，因此，必须建立规范统一的财政绩效评价制度，制定规范的评价指标和合理的评价标准，并将财政绩效评价制度纳入财政管理制度之中。只有这样，才能全面系统地评估财政运行效率。 
　　(一)加快财政绩效管理的立法，为财政绩效评价体系提供法律和制度保证。我国在财政绩效评价方面没有一部统一的法律。所以，中央与地方之间、部门之间、项目之间很难进行纵向和横向的比较，制约了中央和地方财政运行效率。需要指出的是，法律法规的制定和实施需要一个较长的时期，因而，当前切实可行的方案是通过试行的条例来发挥对财政绩效管理的法律约束，试行过程中不断完善和调整，最终形成符合实际的财政绩效评价法律。 
　　(二)构建财政绩效评价体系。我国财政绩效评价体系要结合实际，选取适合我国特点的方法，确定财政绩效评价的指标体系。如，在财政项目绩效评价中，项目立项时通过方案比较法，选择最佳方案；项目执行过程中，选择动态指标进行监控和管理；项目验收时，选择综合评价法和公众评判法对项目结果进行评估和反馈。通过对项目不同阶段的不同方法评价，形成一个开放的评价系统，保证资金的效率。 
　　(三)确定财政绩效评价的指标体系。这是财政绩效评价体系的核心和重点。财政绩效评价不仅涉及经济效益指标，而且涉及社会效益指标；不仅有全国性的总体指标，而且有区域和地方性的个量指标；不仅有项目、部门、单位的分类指标，而且有财政绩效整体的综合指标。因而，财政绩效评价指标体系比较复杂。 
　　从财政绩效评价主体看，要有项目财政绩效评价、单位财政绩效评价、部门财政绩效评价和综合绩效评价。项目绩效评价通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门对财政支出项目的效益进行评价。单位财政绩效评价通常是财政部门和主管部门对所属二级和基层预算单位的财政效益评价。部门财政支出绩效评价是各级人民代表大会、政府和财政部门，对使用财政经费的各政府部门的财政效益进行评价。综合绩效评价通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构、中介机构等对本级财政的整体效益进行评价。选取的指标可包括投入--产出、成本--收益、资金利用率等相对指标，也可包括完成投入金额、带来的收益额等绝对指标。从财政绩效的评价内容看，根据目前中央和地方财政收支的内容，总体上可以分为财政收入的绩效评价和财政支出的绩效评价。财政收入的绩效评价主要从财政收入来源来确定评价指标，包括税收评价指标系统和费用收入评价指标系统，财政收入指标更多地要从收入来源对经济的影响这种相对关系角度进行评价。财政支出绩效评价主要包括财政支出项目、财政支出部门和单位。从我国现实情况看，目前按财政支出的功能评价财政支出绩效比较可行。当前财政支出功能主要包括经济建设支出、教育事业支出、科学事业支出、文化事业支出、社会保障支出、行政管理支出、国防支出、农林水支出和政府采购支出这九大类。因此，可分为经济建设支出绩效评价、教育支出绩效评价、科学支出绩效评价等九大指标体系。 
　　财政绩效评价工作十分复杂，同时，世界范围内这一方面的研究和实践都在不断向前发展。因而，我国财政绩效评价工作既要立足本国实际，又要充分借鉴国际经验；既要符合当前财政体制改革的 
需要，又要有一定前瞻性，适合国家未来经济发展的要求。在财政绩效评价体系构建中，本着先易后难、分步实施的方针来进行。可首先选取财政支出中的一至两项内容，构建财政绩效评价指标体系，待运行一段时间后，通过调整和充实，逐渐修改完善，再逐步构建其他项目的财政绩效评价指标体系。从绩效评价的地域范围看，可先在财政状况比较好、财政绩效评价取得一定成绩的地区试点，然后再推开到全国各地。从绩效评价的部门看，可先在个别邵门试行，然后推广到所有部门。总之，构建我国的财政绩效评价体系是一个长期、复杂、全面的系统工程。