财政税收论文：中国财政制度对发展观的影响及“治本”建议

 所谓发展观，是国家和政府的一种执政理念和施政原则，它落实到各级政府及其官员的行动中，对整个经济社会产生根本性的影响。财政是政府的分配行为，其活动直接体现了政府的意志，从而其财力安排就直接落实、支撑与强化了政府的发展观。因此，财政制度对于特定发展观的确立与存在，起着关键性作用。探讨发展观问题，从财政角度进行分析是非常必要的。 
　　 
　　科学发展观的确立，是对长达半个多世纪片面追求"物发展观"的否定，世至今没能真正使"物发展观"退出历史舞台。究其原因.根本的是计划经济体制尚未受到根本否定，关键的是"国家财政制度"尚缺乏把握。要真止落实科学发展观.推进财政制度的公共化改革.进而建立公共财政制度，这是必不可少的条件之一。 
　　一、"国家财政制度"支撑和保证了"发展观"的异化 
　　"物发展观"是片面追求物质财富的增长，即"以物为本"而不是"以人为本"的发展观。它是计划经济的产物，体现了该体制的本质性要求。"国家财政制度"作为与计划经济体制相适应的财政制度，是国家以统一计划配置整个社会资源的财力手段。它在"物发展观"的形成和存在中发挥了关键性作用。 
　　（一）"发展观"的异化 
　　"发展观"的实质，是关于"人"应当如何发展的问题，是"人"试图作用和改变自己所处环境的基本看法。直接影响和决定着人类实践的目标、政策及其手段等。它在现存的经济社会关系和制度约束下，形成或提出某种把握整个发展方向的观念和思想，并据此发挥自己的能动作用去努力实现。 
　　然而，"人"是一个综合体，发展观是社会成员整体意志的表现与结果。人们是在既定的经济社会关系和制度约束下，去作用自然界和安排自己的经济社会活动的。这些关系和制度外在于人的主观意志，在它们的客观作用下可能产生违背"人"本性的异化结果。计划经济就是导致这种异化的体制环境。此时企业是国家的行政附属物，个人是企业的行政附属物，即社会公众实际上处于行政附庸的地位，而难以直接决定和支配自己的命运。于是，整个社会的发展由国家确定，"国家"的发展观占据了支配性地位。作为"官"，其价值由"官的成绩"即"政绩"来体现，而"政绩"又落实在经济增长上，易造成一味追求经济增长的发展观占据支配地位。 
　　（二）"国家财政制度"的作用 
　　"国家财政制度"是与计划经济相配套的财政制度。所有的财政收入都来源于国营经济。企业经营收入就是国家的，而不是企业和个人的。财政取得收入的过程.就是"国家"对原本就属于自己但分散在各个企业的财力的集中，它没有发生所有权的转移。于是，怎么集中、集中多少，都由"国家"决定，企业和个人没有发言权。财政支出是"国家"在支配自己的资金，怎么用，用到何处，企业和个人也没发言权。相反，财政对于企业或个人的支出还表现为是国家的"恩赐"。整个财政活动都围绕政府意志，完全按照"国家"政策来安排。于是，"国家性"就成为当时财政制度典型和基本的特征。因此，当时的财政制度，就是"国家财政制度"。 
　　政府对经济增长的一味追求，通过自身掌握的收入和支出来实现。此时财政的一收一支、一举一动，都必然也只能贯彻和执行"物发展观"。它具体通过以下制度安排来实现： 
　　1.对农业、农民的影响是"物发展观"的基础 
　　通过农产品价格剪刀差等形式，国家将农业创造的纯收入乃至部分简单再生产的成本，转移到工商企业的手中，直接表现为它们利润的增加并上缴财政，再由财政投入到重工业领域。到1978年。全国农村居民人均纯收入只有134元，即平均每人每天只有0.367元，农民的生活消费被限制在极低水准上。这种计划经济型原始积累直接建立于国家财政的基础之上，国家通过财政手段直接取走农民的收入，完成了筹集资金任务。 
　　2.对城镇职工的影响是"物发展观"的根本 
　　国家通过全国统一的工资制度、"单位"保障制度、消费品定量配给制度等，将城镇居民生活消费也维持在较低水准。当时个人月工资基本上只在30元或稍多的水准，大体只够衣和食消费.住房和医疗养老保险等是由国家通过单位提供的。这是一个几乎什么都要票证和定量配给的年代，各种消费品不仅紧缺而且质量低下。1978年城镇居民人均可支配收入343元，即平均每人每天不到1元。它与农民极低的消费水准相联系，几乎全部社会成员的消费都维护在较低水准，而国家则尽可能集中了财力。这里其实是作为"老板"的国家与作为"雇员"的劳动者之间的工资关系，国家作为单一的"老板"具有高度的垄断性再加行政权力。劳动者个体在国家面前，显得极为渺小。而处于附属地位，只能接受国家的安排，根本不具备提出自己工资要求的能力。于是，当时增加工资被归结到是"财政拿出多少钱"的问题，工作和工资的获得甚至带有国家"恩赐"的性质。 
　　3.对企业财力的全面集中是"物发展观"的核心 
　　通过税收和利润上缴，在统收统支的企业利润分配制度配合下，全社会几乎所有的纯收入都集中在政府。在这里，国家为实现经济增长速度最大化目标，过多地集中了社会财力.不仅占有企业扩大再生产财力.而且还占有部分简单再生产财力，典型的是对企业基本折旧基金的集中。反过来，企业由财政投资建造，其流动资金由财政拨给，企业是否扩大，扩大多少，如何扩大，还是"关、停、并、转"，都由政府决定，其所需财力都来自财政拨款或财政审批。这种财政制度安排直接否定了企业的独立性，以国家为单位形成了一个大企业财务。从财力上直接确保了政府能够按自己的意愿去安排整个社会的发展事宜。 
　　4.国家预算控制整个社会财力是"物发展观"的条件 
　　当时预算内是基本和主要的政府财力，各单位、部门、地区的财力基本上都纳入预算，层层汇总到中央，形成全国统一的国家预算。通过这种由中央政府说了算的"国家预算"，中央直接安排了政府各科层组织与企事业单位的收支活动，集中掌控了整个社会的财力，保证了国家能够不受约束地支配和运用全社会的财力。 
　　5.统收统支的财政体制是"物发展观"的保证 
　　财政体制是规范和界定政府各科层组织的收支活动，划分和确定它们财权财力的制度。计划经济下财政体制的实质是统收统支，即财权财力都集中在中央政府手中。1953至1980年近30年时间里，中央财政直接集中安排了9071.04亿元的支出，占同期财政总支出16524.64亿元的54.89%。另一半的财政资金直接由地方支出。但按照财政体制规定，其收支项目与范围由中央确定，其收支计划指标由中央核定和下达.其收支纳入统一的国家预算。所以，地方直接进行的收支活动，也完全处于中央的直接控制和掌握之下。地方支出实际上具有"坐支"性质，只不过是中央将属于自己的资金留一部分在地方，由地方代行中央职责去安排支出。统收统支的财政体制确保了追求"物发展观"时整个政府的统一行动。 
　　6.财政收支直接贯彻了"物发展观" 
　　计划经济下财政运用社会财力具有如下特点：既定的社会财力被尽可能集中到政府财政手中；既定的财政收入被尽可能用于生产与投资支出；既定的经济建设支出被尽可能安排基本建设投资；既定的基本建设投资被尽可能增大生产性投资，压缩非生产性投资，压缩非物质生产部门投资；既定的物质生产部门投资被尽可能安排到重工业。挤占轻工业和农业的财力：各部门既定的财政支出数额也被集中到少数产品中，典型的如"以钢为纲"和"以粮为纲"，等等。 
　　这是与"物发展观"相适应的财力分布格局：一方面，即使在经济高速增长的年份，工资提高微弱，生活水准改进迟缓，基本生活需要勉强满足，生活必需品供给总是紧张。另一方面，依靠财政投入也一度实现经济高速增长，但所生产和提供的主要是生产资料，消费资料的生产总是难以满足社会公众的基本需要；其投资关注的重心是厂房、电站、机器，基础设施和公用设施的投资一直明显不足。 
　　 
　　二、"转型财政制度"与"发展观"的新异化 
　　 
　　经过近30年的改革开放，计划经济体制已经被打破，市场经济体制也已经建立。但根本性的变革尚未完成，整个体制仍然处于转型状态。这是一种市场性与计划性交织、计划性占根本优势的"转型经济体制"。它没能否定"物发展观"，但其表现形式则从追求工农业总产值，转向了追求GDP和财政收入。 
　　相应地，这一时期的财政也进行了公共化改革，传统的国家财政制度被打破，市场型公共财政制度的基本框架也已形成。但如同整个改革一样，财政制度的根本变革也未完成，表现为"过渡型财政制度"。它仍然具有国家财政制度的实质，对于新的"物发展观"的存在.同样起了关键性的支撑作用。 
　　 
　　（一）"物发展观"的变形 
　　 
　　市场化改革引起全面社会变革，强烈冲击了传统的"物发展观"。从个人生活必需品勉强够用，其余消费品极为匮乏，转变到各种生活消费品丰富多彩；从凭证严格定量供应.到只要有资金就可以买到；从人们长期处于饥饿半饥饿状态，到迈向小康生活。1998年以来，政府为了提高经济增长速度，甚至还要采用各种措施增加私人收入。努力启动私人消费。基础设施和公用设施极大增长与根本改善，社会消费严重不足状况也发生很大变化。从1978到2004年的年均递增幅度，城镇居民人均可支配收入为6.8%，农民人均年纯收入为7.1%，职工平均工资为6.3%，城乡人民币储蓄存款余额为27.6%.城市人均住宅建筑面积为5.2%，农村居民人均住房面积为4.9%。总之，消费被人为压低的状态已一去不复返了，这应当是市场化改革所取得的最大成就之一。这种状况意味着发展观具体内容的变化，即追求"物"的增长不再以牺牲"人"的消费为代价。 
　　然而，这并不意味着"物发展观"已被根本否定。它只是转变了表现形式。它以GDP取代了工农业总产值，成为地方政府直接追求的目标；财政增收成为地方政府工作报告中与GDP并列的、最引以为自豪的政绩。其实质仍是追求经济增长规模，仍是对物的追求，仍是以牺牲环境、能源和物耗为代价，去实现经济和财力的增长。因此，事实上这是新时期下变异了的"物发展观"。 
　　 
　　（二）"转型财政制度"的问题 
　　 
　　相应地.同期的财政制度也处于转型状态中，未完成根本变革。这表现在：一是政府收入仍由政府决定。尽管财政除了国营企业外，其收入还取自其他多种经济成分和私人，即财政已经不再是政府从企业集中自己财力的行为了，但社会公众和企业仍无力约束政府的收入行为.地方政府为追求政绩的乱收税和乱收费行为，不同程度存在。二是政府支出仍由政府支配。社会难以形成强大压力，以阻止政府将支出用于政绩工程等，以迫使政府支出必须重视"三农"、弱势群体等的需要。三是政府仍然支配和决定政府预算。加上预算外乃至制度外的存在，社会公众更是无力控制政府财力的取得与使用。四是现行"分税制"体制离规范模式还有较大差距，市场尚不具备约束和规范地方政府行为的能力.财政体制分权易导致地方政府间的恶性竞争。 
　　可见，尽管财政制度已发生了巨大变化，但根本的"国家性"没有受到否定。目前存在的"转型"财政制度，其实质仍是"国家财政制度"。它为"物发展观"继续存在提供了关键条件： 
　　1."政府缺位型发展观" 
　　在"转型财政制度"下，财力仍归政府自己支配，政府支出结果如何。地方政府及其官员仍然是既无须承担责任，更谈不上法律的惩戒与制裁。于是，政府财力的投向，必然以是否能够获得政绩和树立形象为标准。大手笔的投资，豪华气派的建筑物，优美的市容市貌……都在无声地宣扬当地政府的政绩与形象：反之，财力投到教育、医疗、卫生等领域，则难以在短期内产生立竿见影的政绩效果。既然从"政"，官员们就成为"政"绩的人格化，必须追逐政绩以树立形象，这是制度性弊端，是包括财政在内的制度使然。 
　　具体到政府支出上，一方面，地方政府财力大量用于政绩工程和形象项目。这些政府投入大体上不仅没能造福一方，反而会损害社会公众的根本利益和经济社会的正常发展。另一方面，地方政府的教育、医疗、卫生、环保等支出则严重不足，看病难、上学难、住房难、社保难、三农难、环保难等社会问题突出，尽管各级地方政府都一直表态要增加这些支出，但至今未能有效解决。 
　　正因如此，尽管10余年来，中国财政收入一直处于高速增长状态，增收规模大幅攀升.政府财力有了很大增强。2006年国家财政收入逼近4万亿元，为财政收入起飞开始之年即1994年的近8倍。尽管这样，仍然没有哪级地方政府声称自己的财力够用了，贫穷地区如此，富裕地区也如此：财政年增收数百亿元时如此，年增收高达7000余亿元时亦如此。 
　　"物发展观"所产生的问题，是政府没有尽到应有责任的结果。它是目前社会矛盾突出的重要原因。 
　　2."财政收入政绩化发展观" 
　　迄今为止，社会各界对于地方政府一味追求财政收入，没有给予应有的批评和抵制，而只关注地方政府对于GDP的追求，这令人难以理解。其实，以财政收入为政绩，比GDP危害更大： 
　　（1）迫使各级地方政府全力增收，出现了财政年增收规模急剧扩大的状态。财政比上年增收规模，2002年为2517.60亿元，2003年2811.61亿元.2004年4681.22亿元，2005年5231.51亿元.2006年7715.64亿元，并且这个势头还强劲地保持着。相应地，财政收入占GDP比重也不断上升，从1995年的10.7%，上升到2004年19.3%、2005年19.9%、2006年21.1%，10余年间提高了10多个百分点，近乎一年提高一个百分点。但这还只是预算内的增收状况.对于各级地方政府掌握的预算外和基金，其规模和增长幅度有多大，难以准确估量，但其增收规模和幅度超过预算内，则是完全可能的。 
　　（2）直接导致"探头税"和"留尾税"现象。所谓"探头税"，就是税收上"寅吃卯粮"。尽管当年税收依法已经收完，但还没有完成财政收入计划，为了保证财政增收任务的完成.预收了下一年度的税收。所谓"留尾税"，就是税收上"预留家底"，就是将本年度依法应收的税款，留到下年度去收。"留尾税"现象是"财政收入政绩化"命题的反证，仍然是服务于政绩最大化的。 
　　（3）直接导致虚报财政收入的现象。虚假财政收入的后果，远比虚假GDP严重。GDP的高低，更多的是一个象征性字符，但并不影响当地的生产和生活。而虚报财政收入，却人为地拔高了本级财政的规模.则一方面可能安排了力不从心的支出项目，另一方面可能减少来自上级的转移支付数额，由此形成的实际财力缺口，最后只能以拖欠工资和工程款等方式，转嫁到辖区民众和企业身上，危害了改革、发展与稳定。 
　　（4）引起政府税费行为的无序。乱收税、乱收费的直接受害者，是社会的中低阶层和弱势群体。税费课征状态之所以"无序"，是以被课征者无力抵制为前提的。 
　　李嘉图曾有过被概括为"税收邪恶论"的分析，即政府收入作为原本可以用于市场的社会资源，地方政府取之是对市场的危害：只是由于财政收入转化为财政支出。为市场提供了公共服务，"功过相抵"才可能避免这一危害。然而，"物发展观"驱使地方政府全力膨胀收入，一旦超过市场的负担能力，政府就对市场形成了净危害。