财政税收论文：中国公共财政建设指标体系：定位、思路及框架构建

 笔者承接了中国社会科学院A类重大课题《重要战略机遇期的公共财政建设》。当时的背景是，中共十六大刚刚提出重要战略机遇期的概念。作为对21世纪头20年的一个重要定位，重要战略机遇期承载了人们对于中国经济社会发展前景的深刻期望。在这一时期，不仅要集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，而且，要通过新一轮改革大潮，建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系。  
　　小康社会的建设和新一轮改革大潮的启动，使得公共财政建设的意义越来越凸现出来：更高水平的小康社会也好，完善的社会主义市场经济体制也好，更具活力、更加开放的经济体系也罢，它们的建设或建成，在中国现实的背景下，都离不开政府职能格局的转型。政府职能格局转型的基本轨迹，可以归结为由所谓"全能型政府"转向"公共服务型政府"。鉴于政府职能格局的转型最终要落实在"钱"上，要通过财政收支安排的调整加以实现。也鉴于公共服务型政府同公共财政制度相辅相成、血脉相连，公共服务型政府的构建要有赖于与之相配套的公共财政制度的支撑。于是，便有了这样的期望：以公共财政建设为入手处或突破口，以此推动公共服务型政府的建设，从而实现重要战略机遇期的各项战略目标。 
　　本课题就是在这样的背景下酝酿、立项的。按照最初的设想，课题最终成果应当由一部理论专著和一部研究报告所组成。理论专著侧重于公共财政理论体系的构建，意在为中国的公共财政建设奠定理论基础。研究报告侧重于公共财政实践层面的分析，旨在为中国的公共财政建设提供政策建议。 
　　一、定位："路线图"和"考评卷" 
　　然而，随着课题的启动和研究的深入，笔者发现，原定的课题计划必须相应调整。否则，就难以适应迅速变化了的经济社会环境和不断深化了的课题目标。 
　　2003年10月，中共十六届三中全会召开并通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，作出了完善社会主义市场经济体制的战略部署。其中，在财政税收领域，要通过分步实施税收制度改革和推进财政管理体制改革，进一步健全和完善公共财政体制。认识到公共财政体制不过是完善的社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，课题组决定将公共财政建设植根于完善的社会主义市场经济体制的土壤，在两者的密切联系中谋划公共财政建设的方案。 
　　2004年新春伊始，中共中央举办了省部级主要领导干部树立和落实科学发展观专题研究班。在研究班结业式上，温家宝总理发表了《牢固树立和认真落实科学发展观》的重要讲话。以此为标志，中国进入了全面贯彻落实科学发展观的时代。科学发展观的树立和落实，为公共财政建设注入了新的内涵，也为公共财政建设开辟了新的天地。对于科学发展观的深入思考也告诉我们，公共财政建设同科学发展观的全面落实是一枚硬币的两个方面，两者具有一脉相承的关系。于是，本课题作出的一个重要拓展就是，将公共财政建设放在全面落实科学发展观的背景下加以重新定位，在全面贯彻落实科学发展观的进程中推进公共财政建设。 
　　2005年10月，党的十六届五中全会召开并通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。随后，于2006年3月举行的十届全国人大四次会议又正式批准并发布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。在这两个重要文件中，以更大决心加快推进改革、使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展，是一条突出的主线。并且，将财税改革置于完善落实科学发展观的体制机制保障的棋盘上，提出了以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制的要求。由此获得的一个重要信息是，在"十一五"期间，中国财税体制改革将面临一场难得的加快公共财政建设的攻坚战。 
　　从社会主义市场经济体制的完善，到科学发展观的全面贯彻落实，再到"十一五"改革攻坚战的打响，中国公共财政建设的紧迫性和艰巨性，使我们越来越强烈地感受到将有关公共财政问题研究向"更加务实"的制度安排层面推进的必要。因为，公共财政是一种制度安排。只不过与以往有所不同，它是一种以满足社会公共需要（而非满足其他别的方面需要）为主旨的财政制度安排；与之相对应，公共财政建设是一场制度变革，是一场以公共化（而非以其他别的什么东西）为取向的财政制度变革。 
　　一旦将课题目标定位于公共财政制度安排并赋予公共财政建设以制度变革的意义，课题组很快意识到，从总体上看，亟待向纵身挺进的中国公共财政建设进程，始终面临着如下两个方面的"瓶颈"制约：作为一种全新的制度安排，我们还不能完整而系统地描述公共财政的制度体系－－正在着力建设的公共财政制度究竟是什么样子?作为一场深刻的制度变革，我们还不能适时而动态地刻画公共财政的建设进程－－不断逼近公共化目标的公共财政建设目前到了什么地步? 
　　也就是说，在当前的中国，我们需要拿出一套切实可行的公共财政建设施工方案和验收标准－－标识公共财政建设方向的"路线图"和刻画公共财政建设进程的"考评卷"。 
　　"路线图"也好，"考评卷"也罢，是需要借助一定的形式的，既可以采取以定性分析为主的规划形式，也可以选择以定量分析为主的计量模型形式。不过，考虑到中国公共财政建设毕竟是一个由诸多子系统构成的复杂的系统工程，对于实现"标识"和"刻画"目的的"路线图"和"考评卷"而言，无论上述的哪种形式，都是不可或缺的。为此，本课题决定将两种形式有机地融合起来，以制度设计为主要线索，运用综合评价技术，构建公共财政建设指标体系。 
　　基于上述的认识，笔者对原有的研究和最终成果做了实质性的调整。其中，最为重要的变化是，在直奔制度设计的目标下，以公共财政实践层面分析为主题的研究报告，被定位于中国公共财政建设指标体系的构建。 
　　二、若干基础性工作 
　　构建中国公共财政建设指标体系，是一项全新的工作，没有现成的路径可供依循。为此，必须先弄清楚如下几个互为关联的问题。 
　　第一，中国公共财政建设指标体系的构建，应当立足于怎样的体制背景? 
　　表面上看，这个命题似乎早已得到解决。公共财政这个字眼，毕竟是在中国市场化改革的进程中走入我们视野的。既然我们已经确立社会主义市场经济体制的改革目标，并步入了通向建成完善的社会主义市场经济体制目标的新阶段，那么，将公共财政建设指标体系建构在社会主义市场经济体制的背景之下，便是当然的选择。 
　　然而，当真正着手指标筛选并试图按其内在联系勾勒指标体系总体框架的时候发现，关于体制背景的认识，必须进一步深化，而不能停留在一般层面上。 
　　社会主义市场经济，毕竟不是简单复制所谓标准化的市场经济模式。相对于以欧美国家为代表的所谓典型的市场经济而言，中国正在建设的市场经济甚至最终建成的市场经济，有许多不同之处。发展中大国、体制转轨国家再加文明古国，是我们的基本国情。坚持市场经济制度的一般规律与中国的基本国情相结合，既是中国改革20多年来的成功经验，也是走向完善的社会主义市场经济的必由之路。注意到上述的基本事实，并且，为了使公共财政建设指标体系建构在深刻把握并凸显中国基本国情的基础上，我们给中国的社会主义市场经济冠之了一个别称－－"非典型市场经济"。 
　　从根本上说来，公共财政并非完全意义上的舶来品。建构在非典型市场经济背景下的中国公共财政建设指标体系，应当也必须是根植于中国国情，以海纳百川气魄汲取一切人类社会文明成果并将两者有机融合的产物。因而，适用于典型市场经济国家的那～整套有关公共财政的理念、规则以至成型的制度安排，固然可以作为中国公共财政建设的样板之一，但不宜照搬或移植。那样做的话，难免以偏概全，水土不服，搞成"夹生饭"，甚至偏离既定的改革方向。 
　　所以，中国自身的国情加市场经济下财政税收制度及其运行的一般特征，既是我们可以依循的有关中国公共财政建设的基本线索，也是我们构建中国公共财政建设指标体系的基本着眼点。 
　　第二，如何归结或提炼公共财政的本质特征? 
　　在中国，围绕公共财政问题而展开的讨论，至少可以追溯至20世纪80年代初期。尽管时间并不算短，氛围也颇为热烈，但迄今为止，人们在公共财政意义的理解和解释上仍处于五花八门状态。望字、望文生义者有之，停留于表面现象、做狭隘理解者也有之。理论层面上的探讨、纷争甚至论战，当然是必要的，也应长期进行下去。实践层面上的推进，却不能因理论上的莫衷一是而裹足不前。中国公共财政建设指标体系的构建，显然要从归结或提炼公共财政的本质特征做起。因此，课题组绕不开、躲不过的一个命题是，公共财政的本质特征究竟是什么? 
　　以求同存异的立场看待有关公共财政问题的既有研究成果，可以发现一个共同之处：人们大都认可或倾向于以"公共性"－－即满足社会公共需要－－来解释公共财政的本质特征。关于既有的中国公共财政建设实践的考察，支持了这一判断。 
　　其实，从提出公共财政概念并以此作为改革目标的那一天起，我们就在致力于由"非公共性"向"公共性"的财政运行格局的转换。只不过，在归结非公共性的"非"字上，曾有过一段颇具戏剧性的经历。 
　　最初的时候，包括笔者在内的不少人把非公共性的"非"字当做生产建设支出，从而用财政支出退出生产建设领域来解释公共财政建设。然而，人们很快注意到，财政以公共事业领域为主要投向并相应减少生产建设支出，固然符合市场化的改革方向，但减少不等于退出。需要减少的，只能限于投向竞争性领域的支出那一块。政府履行的公共职能，不能不包括生产或提供公共设施和基础设施。公共设施和基础设施的生产或提供，肯定属于生产建设支出系列，又肯定不排斥公共性。故而，调整财政支出结构，绝不是公共财政建设的实质所在。 
　　也曾有人从计划经济财政与市场经济财政的体制差异来揭示公共财政建设的意义，从而认定公共财政是市场经济的产物或适应市场经济的财政模式。然而，由此出发，且不说前市场经济几千年的人类社会历史长河中，并不乏诸如水利支出、修桥修路支出、赈济支出、祭祀支出，甚至包括军事支出这样的带有公共性质的政府支出项目，即使是在我国计划经济年代以生产建设支出为主导的财政支出格局中，包括城市基础设施、社会福利设施建设在内的许多可归入生产建设系列的支出项目，本身就是典型的公共性质支出。因而，把市场经济财政等同于公共财政，而将非市场经济财政一概归之于非公共财政，不仅不能说明前市场经济下的财政制度及其运行格局，不能说明计划经济体制下的公共性支出项目。而且，也难以厘清作为整个社会管理者的政府部门同其他行为主体的行为动机和行为模式。 
　　但是，公共财政毕竟是立足于中国的现实国情而举起的一面标识改革方向的旗帜。一旦脱离支出结构调整和经济体制差异的局限而聚焦于中国特定的体制转轨背景，人们就会发现，表现在传统财政运行格局上的"非公共性"特征，其根本的制度源泉，就在于城乡分治和不同所有制分治。