财政税收论文：论“税费分筹”——深化改革养老保险基金筹集方式的探讨

 采取保种方式筹集养老保险基金，实行何种基金征集制度，直接关系到参加养老保险对象与用人单位的经济利益，关系到养老待遇的支付水平与基金的正常运行。当前，各级社会保险机构普遍遇到的基金征缴难，扩大社会保险覆盖面难，关键并不在于具体的工作措施与办法，而是从深层次暴露出现行基金征集制度与市场经济发展要求不相适应的矛盾。本文试从分析现行基金征集制度存在弊端入手，探讨改进养老保险基金筹集方式的改革思路，建立具有中国特色的养老保险基金征集制度，实行"税费分筹"制，适应社会主义市场经济发展的客观要求。

一、改革现行基金筹集方式的必要性

我国现行养老保险基金筹集方式是在实行国有企业职工退休费用县市级地方统筹的基础上发展起来的。基金征缴具有明显地方规费特点。基金由社保机构或委托税务机关征缴，由企业与职工个人缴纳。这种在基金筹集方式上体现的"企业互助养老"，已越来越不适应养老保险制度改革深化发展的形势要求。

⑴养老保险基金征集面窄，难以体现社会统筹养老由社会共同承担的特点。社会保险制度是劳动者之间、用人单位之间利益再分配与调剂，并共担风险、最大均衡的保障制度。但现行基金征集，仅向已参加社会养老统筹单位征缴，形成退休人员多的企业向退休人员少的企业的负担转嫁，造成没有退休人员或退休人员负担较轻的用人单位参保意识淡薄，尤其那些新兴发展的合资、合作、联营、联办、个体私营企业，以及实行企业化管理的事业单位，从自身经济利益出发，希冀摆脱为社会统筹养老承担缴费的义务。无疑，这在基金征集制度设计上存在的先天不足，遗留下社保机构征缴与扩覆的漏洞。

⑵现行基金征集制度是现象上的公平，掩盖实质上的不公平。主要反映在：一是现有企业退休人员是历史积累不下的负担，但却仅由现已进入养老统筹的企业承担。这些退休人员饱经济桑为社会发展作出奉献，至今从基金筹集角度看仍难以从社会共同承担上获得回报。显然现行基金征集制度有欠公允。二是单一性的按工资总额为缴费基数，加重了经济欠发达地区以及低产值、劳动密集型行业企业的单位缴费负担。随着科技的进步，知识经济的发展，大批高产值、高科技以含量的企业劳动用工量少，而按现行基金征集制度，缴费支出水平相对较低。显然，不有碍于经济欠发达地区一低产值、劳动密集型行业企业的发展。三是地区之间、行业之间基金征集比例差别大，高低悬殊达一倍多，不同程度地制约了征缴比例高的地区与行业的经济发展，不利于均衡企业负担，同时给扩覆 对象带来消极影响。

⑶缴费权利主体与享受待遇权利主体的差异性，相应带来基金征缴"一手软"与支付"一手硬"的矛盾。现行基金征集制度缴费大部分来自参保企业，职工个人缴费仅占小部分，但享受待遇的权利主体是职工个人，缴费权利主体的企业在享受待遇的经济利益上却是无偿性的。按照社会保险权利与义务相对应的原则，这就无形中削弱了基金征缴机构对缴费权利主体的企业必须具有制约手段，而享受待遇的权利主体职工个人又很难约束企业法人代表缴费，从而产生两者脱节，基金征缴"一手软"的问题。但养老金支付是必须"确保"享受待遇的权利主体的。这就使社保机构面临基金征缴"一手软"和支付"一手硬"的双重压力。这种基金征集制度设计上存在的弊端，在社会保险立法滞后的情况下，单纯依靠用行政干预手段强化征缴，是难以企望从根本上解决问题的。

⑷委托税务机关代征基金，无法约补现行基金征集制度存在的缺陷。目前，有些地区采取委托税务机关代征基金，但实践表明这种办法效果并不尽如人意。基金征缴基数由社保机构测算管理，参保职工人数、各月工资总额、及时缴、迟缴与欠缴等动态变化繁杂，使委托税务代征实施运作为难，加重了信息传递负荷，工作衔接协调难度大，容易使部门产生雇佣思想，企业拖欠补缴责任还在社保机构。

二、改革基金筹集方式的目标与选择

综合上述分析，笔者认为对现行基金筹集方式的改革思路，应从我国国情出发，根据社会生产力发展水平和经济承受能力的实际，建立具有中国特色的养老保险基金征集制度。改革的目标是：建立与社会主义市场经济发展要求相适应，体现基金征集同待遇支付相配套、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、公平与效率相联欢系的基本原则，资金来源多渠道，实现城镇劳动者全覆盖的养老保险基金征集制度。

按照这一改革思路，笔者认为实行基金征集"税费分筹"制是理性的选择。"税务分筹"制将基金征集分为两部分，呈板块式：社会统筹基金，开征社会保险税，由税务机关向纳税义务人征收；个人帐户基金，由社保构向参保个人征缴养老保险费。两部分基金分开征收，分开管理，省级汇总，统一调剂。这一征集制度的设计选择，能实现改革目标的要求。

一是能体现基金征集同待遇支付相配套的原则。基金征集制度的设计，必须考虑待遇支付水平同基金来源的社会生产力发展水平的经济承受能力相适应，确保基金征集的稳定性可靠性和待遇运费付的可承受力。开征社会保险税，利用税收的经济杠杆作用，依据社会经济发展承受能力征集基金，可将征集面均衡地扩展到所有生产流通领域里从事生产经营（包括行政事业性费租收益）的用人单位与个体，使全社会共同承担社会养老责任，增强依法行政的强制性。参保个人承胆个人帐户部分基金的个人缴费，作为本人计发养老待遇的重要凭据。这样，"税费分筹"制明确分清了缴税（费）权利主体与享受待遇权利主体之间的权利与义务关系，使征缴可行与支付承受相配套，克服了现行征集制度中存在的两者相脱离，难制衡的弊端。

二是能体现社会统筹与个人帐户相结合的原则。"税费分筹"制将基金征集分为两大板块，分别征收管理，省级统一调剂，社会统筹部分基金，税务机关征收，用于支付退休人员社会统筹部分基础养老金；个人帐户部分基金，社保机构征缴，用于支付按个人缴费记入个人帐户储存额计发的个人帐户养老金，两者紧密结合，使基金收支有稳定可靠的保障。

三是能体现权利与义务相对应的原则。"税费分筹"制用税制规范了纳税人的法定义务，解决了现行制度中"一手软"的问题。而参保个人只有在按规定的征税范围内已纳税并履行了个人缴费的前提下，方可取得参加养老保险和享受养老待遇的权利。养老待遇的高低，主要取决于缴费工龄的长短和个人帐户储存额的多少。这种权利与义务相对应的制度设计，将克服现行制度中存在的个人已被单位扣缴，单位却不缴费，养老待遇难计发，难支付的弊端。

四是能体现公平与效率相联系的原则。税收征缴社会统筹部分基金，公平地按城镇劳动者劳动创造的价值依法计征社会保险税，向社会进行再分配，改变了现行制度中实质上的不公平。参保个人按本人工薪收入征缴养老保险费，全额记入个人帐户，实行个人帐户管理，退休养老时，按个人缴费积累的个人帐户储存额计养老待遇，真正紧密地将公平与效率联系在一起。

由此不难看出，"税费分筹"的制度设计，有利于拓宽基金筹集渠道，有利于最大限度地均衡企业负担，有利于解决基金征缴"一手软"与支付"一手硬"的矛盾，有利于增强省级统筹基金调剂功能，有利于激发城镇劳动者参加社会保险的积极性，有利于促进经济欠发达地区与低产值、劳动密集型行业企业的经济发展，是基金筹集方式改革的有益探索，反映了深化养老保险制度改革的客观要求。

（1）开征社会保险税。

1、征税范围与纳税义务人：凡在生产流通领域里从事产销、加工、修理、委托、存贷等经营业务（包括行政事业性费租收益），不分所有制性质、不分经济成分、不分用工形式的企事业单位、社会团体反个体工商户，均应缴纳社会保险税。

2、税负、税基与税率：由省级汇总测算全省养老保险社会统筹部分基金为税负。但也有的意见提出，以现有退休人员养老金总额计算税负。笔者认为制度衔接不能使税负增加过大，所以此办法拟不可取。税额计算基数，应以纳税人产值或营业额收益（包括行政事业性费租收益）计征。但也有另一种意见，税基以纳税单位参保人工薪收入计算。实际上这很容易重蹈现行制度社会负担不公的老路。由于纳税单位人员变化繁杂、收入高低失衡，难免产生计征不准确，以致出现漏征、重征、错征的新问题。因此，笔者认为按工薪收入计征的办法有所欠妥。税率设计，应按照社会生产力发展水平的可承受力与基金支付的总体水平进行确定，省级综合测算，一般以比例税率计征，特殊行业实行定额税率。

3、征收管理。社会保险税按照属地原则由税务机关征收，全省统一管理，进入养老保险社会统筹部分基金，列入专项财政预算，省级统一调剂使用。

（2）缴养老保险费。

1、缴费人：凡在征收社会保险税范围内，已依法纳税的城镇劳动者，均应缴纳养老保险费。失业、关停歇业未纳税单位人员，以及未在岗无劳动收入的城镇劳动者，可暂停缴费。停缴期间，不计算缴费工龄。

2、缴费基数与费率。以缴费人工薪收入为缴费基数，按照当年当地社会平均工资水平分别制定上下限缴费工资限额标准。费率按个人缴费记入个人帐户比例确定。

3、征缴与个人帐户管理。多保人个人缴纳养老保险费按属地原则由社保机构征缴，进入省级财政专户，实行收支两条线管理。个人缴费全额记入个人帐户，其储存额定期计算。个人帐户所有权属缴费人，在法定退休年龄前，缴费人不得支取使用；法定退休年龄前死亡或退休后死亡的，其个人帐户储存额或余额，可以继承。

（3）1、个人缴纳养老保险费，考虑到现行制度个人缴费比例与个人帐户记帐比例差距较大，新老制度衔接要有个过渡过程，应逐步提高个人缴费比例，最终由参保人全部承担。期间比例差额，暂仍由用人单位承担。扩覆新增的个体劳动者，则应一步到位全部由个人缴纳。

2、社会保险税征收项目，起步阶段征收养老保险的社会统筹部分基金，然后逐步扩大将失业保险、工伤保险、生育保险纳入社会保险税征收，以便于新老基金征集制度的平稳衔接。鉴于医疗保险的特殊性，不宜纳入社人保险税征收范围。