财政税收论文：乡镇财政负债的成因和对策分析

 【原文出处】湖湘论坛
【原刊地名】长沙
【原刊期号】200206
【分 类 号】F61
【分 类 名】财政与税务
【复印期号】200302
【 标 题】乡镇财政负债的成因和对策分析
【 作 者】陈石山
【作者简介】陈石山　中共长沙市委党校
【摘 要 题】财苑纵横
【 正 文】
　　乡镇财政负债是目前乡镇工作面临的一个突出问题。来自中国新闻网的资料显示，目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元（注：姜长云：《积极解决农村负重运行问题》，中国社会科学院要报《领导参阅》2001年第34期。），湖南长沙市宁乡县到1999年底35个乡镇中有31个负债，平均负债达484.4万元，负债最高的达1800万元；江苏省沐阳市潼阳镇到2001年底负债803.83万元；安徽池州市青阳县，2001年乡镇财政负债平均327万元；舒城城关镇2001年负债达187.24万元（注：贾康、赵全厚：《农村税费改革有待解决的问题及对策探讨》，《财政与税务》2002年第5期。）。乡镇财政负债既分散了基层党委政府的精力，又影响了党委政府的形象；既影响乡镇经济的发展，又影响社会稳定。本文就乡镇财政负债的成因和对策作些分析，供参考。
　　　　一、乡镇财政负债的成因分析
　　导致乡镇负债的原因是多方面的，主要有以下几个方面：
　　1.吃"皇粮"人数太多。
　　近几年进入乡镇工作的人员主要包括以下几种情况：一是乡镇事业单位因工作需要而调入的人员，如新进教师，新进的电脑技术人员等；二是部队转业人员，根据军转安置的有关规定进入乡镇事业单位工作；三是各种关系户；四是雇佣人员。乡镇的一些工作，如卫生、厨房、打字等，正式职工不愿干或干不了，只有请人做。另外，在乡镇事业单位工作收入虽并不算高，但风险不大，较稳定，因此一些人想尽一切办法进入乡镇事业单位工作。因此，尽管国家强调要精简机构，但乡镇机构臃肿、人浮于事的现象并不见减轻。加之近些年中央和各省市出台了幅度极大的职工增资和提高社会保障水平的政策，并对各级财政安排的农科教、公检法、计划生育、基层宣传文化的支出，提出了明确要求，乡镇财政支出增幅超过支付能力，形成乡镇财政负债。
　　2.超过财政实力提供公共产品。
　　乡镇政府作为一级政府机构，必须履行政府的职能，为公众提供公共产品，如修路修桥、农电改造、乡镇教育教学设施等。近些年，为不断满足经济社会发展的需要，乡镇在基础设施建设方面投入较大，路修好了、桥建起来了、江堤坚固了，财政负债也随之而来。特别是"普九"达标升级活动中，各乡镇中小学大都建了超过当地财政支付能力的校舍。更有甚者，有的乡镇领导不顾财政的实际情况，搞"形象工程"、"政绩工程"，加重了乡镇财政负债。另外在乡镇公共产品建设中存在个别腐败现象，一些乡镇负责人将公共产品建设视作发财的机会，大捞油水，进一步加重了乡镇财政亏空，增加乡镇财政负债。
　　3.乡镇所担负的改革成本过重。
　　计划经济时期，政府是万能的，该管的管了，不该管的也管了，但又很难管好，因此出了问题政府当然脱不开身。湖南宁乡县某乡是一个不到3万人的乡镇，90年代初，为了大办集体企业，政府借入450万元投入到企业，可企业因多种原因很难正常运转，投入的资金收不回，最终变成财政负债，这是第一种情况；另一种情况是（时间也在90年代前后），政府为企业担保向银行借款进行投资，结果其中的一部分变成无效投资，企业不能按期偿还借款，而变成了准财政负债。在经济转型时期，乡镇财政不同程度地承担了应由企业承担的企业亏损补贴和挖潜改造等支出，如一些企业因欠交费用被停水停电时，也靠乡镇财政解燃眉之急。
　　4.财政管理办法落后。
　　乡镇财政内部的管理办法基本是沿袭计划经济时期的管理办法，与时代的要求很不相适应，进而形成财政负债。主要表现在两个方面：一是执行预算不严格。一级政府的财政收支应严格按预算执行，而在实际工作中，基本没按预算执行，开支随意性大，在决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题，暗箱操作也非常严重。二是监督软弱无力。一级政府的财政收支应受同级人大的监督，但人大对乡镇财政的监督基本上流于形式，虽然一年一度的乡镇政府向人民代表大会报告预决算情况，但人大代表不熟悉内情，不参加审计，因而基本上每年以全票通过。
　　5.财源减少，收不抵支。
　　近年来，乡镇财政支出的增长幅度普遍表现为增加，而有些财政收入呈减少之势，收支缺口越来越大，乡镇财政负债有越来越严重之势。导致乡镇财政收入减少主要有以下几个方面原因：一是受经济大环境影响。近年来美、日、欧三大经济体经济不景气，这严重影响到中国经济的迅速发展，也波及到乡镇企业及乡镇财政。二是乡镇企业处于结构调整时期。80年代兴起的乡镇企业为劳动力就业、乡镇经济发展和乡镇财政做出了巨大贡献，但到了90年代末期，乡镇企业的许多缺陷也暴露出来，如技术粗放、产品档次低、管理不规范等，严重影响乡镇企业赢利能力，因此大部分乡镇企业都必须进行结构调整，在这个过程中，影响乡镇财政收入。三是规范税费。减轻农民负担，促进作为弱势产业--农业的发展是我党的一贯政策，近年来，我国对农村税费进行了改革，取消了各种收费和集资、附加费等，这样做一方面减轻了农民负担（这是政策的根本出发点），另一方面却减少了乡镇财政收入（更准确地说是规范了乡镇财政收入）。
　　　　二、化解乡镇财政负债的对策分析
　　乡镇财政负债的形成原因是多方面的，化解乡镇财政负债也应该多管齐下，要坚持开源节流的总原则，采取推进乡镇区划调整和机构改革、大力发展乡镇企业、推进农业产业结构调整等对策。
　　1.推进乡镇区划调整和机构改革。
　　据有关专家研究论证，我国乡镇土地面积达50平方公里，人口达6万时的规模最为合理。现阶段大多数乡镇土地面积和乡镇人口规模都达不到最佳规模要求，且差距较大。以江苏省为例，如果调整到最佳规模，乡镇数将比现在减少40%（注：吕万大：《县、乡财政制度要创新》，《财政与税务》2001年第10期。），因此各地应根据经济发展地理条件、人口密度等进行乡镇区划调整。同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，利用区划调整的机遇对乡镇机构进行改革，消除机构臃肿、人浮于事的现象，提高工作效率，减轻财政负担。
　　2.进行乡镇教育体制创新。
　　普及九年义务教育，是我国的一项基本政策，这对提高我国文化水平，特别是相对落后的农村教育水平，促进我国经济发展起了非常重要作用，但同时也给财政很大负担（不论教师工资由县财政负担还是乡镇负担），教师工资占乡镇财政支出比例一般在65%左右。湖南攸县绿田镇到2001年底在职在编教师近300人，占全镇财政供养人数的70%，因此可考虑对乡镇教育体制进行创新。一方面，将乡镇教育支出主要由县乡负担，转化为中央、省、地市、县、乡五级财政负担（义务教育经费由国家负担，但国家负担并不意味单纯由中央财政负担）（注：姜长云：《积极解决农村负重运行问题》，中国社会科学院要报《领导参阅》2001年第34期。）。另一方面，允许并鼓励民间资金进入乡镇教育领域，实行社会力量办学，让一部分条件允许的学生进入这类学校学习。分流学生，减少财政供养教师人数，减轻乡镇财政压力。同时形成竞争，进一步促进乡镇教育事业的发展。
　　3.积极发展乡镇工业和第三产业。
　　积极发展乡镇工业和第三产业，在活跃市场、发展乡镇经济的同时，培植税源，增加财政收入，是化解乡镇财政负债的重要途径。主要应做好以下几个方面的工作：一是盘活集体资产。乡镇集体企业在一定历史时期为乡镇经济的发展、农民增收、财政增税作出过巨大贡献，但到目前有一部分资产未能得到充分利用，甚至闲置，乡镇要深刻领会中央关于企业改革的精神，采取拍卖、租赁、兼并、承包、股份合作制等形式盘活集体资产，提高经济效益，为财政增收和减轻乡镇所担负的过重改革成本创造条件。二是加大招商引资力度。利用外资发展乡镇经济是沿海发达地区乡镇经济发展的成功经验，乡镇党委和政府要营造招商环境、健全招商网络、完善招商基础、拓宽招商渠道，做到以诚招商、用情招商。通过招商发展本地经济，增加财政收入。
　　4.调整农业产业结构和产品结构。
　　调整农业产业结构和产品结构是发展农村经济、增加乡镇财政收入的又一举措。各地应按产业发展的要求立足本地实际，要坚持以市场为导向，走专业化、区域化的发展路子，促进"两高一优"农业的发展；要按择优原则发展龙头企业，解决农业小生产和大市场之间的矛盾，提高农产品商品率；要发展农产品商品基地，如湖南宁乡的一些乡镇建起了烟叶基地，花卉基地，仔猪基地。通过发展农产品商品基地，发挥规模效益，提高专业化程度，改变农业比较效益低下的局面，为农民致富、财政增收创造条件。
　　5.加强财政管理，严格执行预算。
　　当前应综合运用零户统管、集中支付和工资统发、收支两条线等财政收支管理手段，按量财办事、综合平衡的原则，对乡镇财政实现收入统揽、预算统编、国库统付、采购统办和财务统管，提高乡镇财政按时足额发放工资、维护机关运转和社会稳定的保障能力。同时严格执行财政预算。不在预算内的必须经乡镇人大通过才能支出，对支出加大监督力度，增加财政支出的透明度，特别是对各种基建支出，必须进行严格监管，堵塞漏洞，充分发挥财政支出效益。
　　6.理顺县乡两级政府财权和事权的关系。
　　乡镇政府必须服从县级政府的领导，但两级政府的财权和事权关系必须理顺。按财权和事权相结合、承认差别与注重公平与效益相统一、县乡利益相兼顾等原则，确立适应各地不同情况的乡镇财政体制，真正做到乡财乡理、乡事乡办。减少达标升级活动，减少上级政府出政策、下级政府出资金的项目。同时对那些贫困落后、财政负债比较严重的乡镇，县级财政应给予支持。