财政税收论文：关于国际货币基金组织修改章程的讨论

    亚洲危机之爆发，固然促使人们反思亚洲国家内部的体制问题，但同时也引发关于国际金融体系改革的新一轮论争。这并不难理解。此次亚洲危机的起因与１９９４年的墨西哥危机不同，也异于１９９２年的欧洲货币体系危机。如果说，墨西哥和欧洲的危机主要来自政府宏观政策失误从而诱发对联系汇率的"投机性冲击"（speculative attack），那么，亚洲危机则主要因私营部门的过度借债而导致同类的冲击。亚洲风波前夕，当事国政府并无财政赤字和高失业。因此，国际经济学关于"投机性冲击"的"第一代模型"（强调赤字引起政府外汇储备下降从而失守汇率）和"第二代模型"（强调固守联系汇率导致高利率从而增加失业）均不能解释亚洲危机。这是著名经济学家克鲁格曼（Paul Krugman）的观点。他本人１９７９年提出"第一代模型"，但他现在认为亚洲危机需要用新的基于企业过度借债的理论来解释。[1]世界银行副行长兼首席经济学家斯蒂格利兹（Joseph Stiglitz）则进一步指出，"有一借主，必有一债主。外国债主在很多情形下是边际贷款人（marginallender）"。[2]可见，外国投资者也须对亚洲危机负一部分责任。这样，亚洲危机与国际金融体系改革的讨论就应运而生了。&nbs p;   

    本文将集中讨论国际资本流动与国际货币基金组织（以下简称ＩＭＦ）的改革问题。１９９７年在香港召开的世界银行和ＩＭＦ年会上，ＩＭＦ执行主席（Managing Director）提出了修改ＩＭＦ章程的设想，其要旨在于将"资本帐户自由化"列入ＩＭＦ章程。这是因为现有的ＩＭＦ章程第6.3条规定，成员国政府拥有控制资本流入和流出本国的自主权。ＩＭＦ目前成立了一个"临时委员会"，探讨将"资本帐户自由化"写入新章程的问题。据ＩＭＦ第一副总裁费舍尔（Stanley Fischer）介绍，新章程拟将现章程中关于"经常帐户"的条款扩展到亦适用于"资本帐户"。现章程第８条规定，成员国必须开放"经常帐户"，除非符合第１４条规定的暂缓条件。新章程拟对"资本帐户"做类似规定。[3]    

    ＩＭＦ讨论修改章程，恰值亚洲金融危机方兴未艾之时，自然引起公众舆论和学术界的极大关注。各种批评和建议层出不穷。有代表性的有如下几种观点：

    (1)美国财政部副部长萨莫斯(Larry Summers)坚决支持ＩＭＦ修改章程。作为前哈佛大学经济学教授，他当然了解学术界关于资本帐户开放应循序见进以及"资本控制"（即不完全开放）有时更好的观点。但是，萨莫斯却用一个比喻搪塞了之："如发现多喝１０％的酒精对人体并无害，我们是否要将这一发现公之于众呢"？[4]    

    (2)哈佛大学国际发展学院院长萨克斯(Jeffrey Sachs)指出，ＩＭＦ是"美国财政部的橡皮图章"。[5]他强调ＩＭＦ现有投票制度极不合理，美国，日本和欧盟享有多数投票权，而中国和印度的投票权比荷兰还小。考虑到萨克斯几年前因为给俄国提出"休克疗法"而名噪全球，他现在这种猛烈抨击ＩＭＦ的言论使一般听者顿吃一惊。    

    (3)诺贝尔经济学奖得主托宾(James Tobin)说，"有人声称金融市场自由化与全球化是通向繁荣与进步的道路。像东南亚那样的事态发展使人对这样的看法提出质疑。只要世界分成不同的国家，国际金融交易不那么顺利，可能是有利的。"托宾的改革方案是实行他最先于１９７１年提出的外汇交易税以减少短期投机活动的危害。[6]    

    (4)美国前国务卿舒尔茨(GeorgeShultz)认为，ＩＭＦ对亚洲的"拯救"计划，实际上是拯救国际投资银行和基金，是政治对市场的无端干预。他坚决反对索罗斯(George Soros)提出的用公共财政建立"国际信用保险公司"的观点。舒尔茨响应另一位诺贝尔经济学奖得主弗里德曼(Milton Friedman)的建议：彻底取消ＩＭＦ这一有害无益的国际机构。[7]    

    (5)里根总统时期的经济顾问委员会主席，现哈佛大学经济学教授费尔德斯坦(Martin FeldstEin)认为，ＩＭＦ仍应以１９４４年创立时的目标－－协助各成员国调节国际收支平衡－－为己任，不要伸手过长。[8]ＩＭＦ研究部前主任波拉克(JacquesPolak)也强调，修改章程，将ＩＭＦ管辖范围扩展到资本帐户，"既无必要，也无益处"，因为这不是ＩＭＦ"所能胜任的"。[9]    

    (6)"寻租理论"(rent-seekingtheory)的代表人物，杜克大学教授安妮·库格(AnneKrueger)指出，因为１９７３年以后美，日，欧之间实行浮动汇率，不再需要ＩＭＦ协调维持与美元的固定汇率；而宏观经济政策调节则由七国集团(G-7)首脑会议决定。因此，ＩＭＦ现在的主要职能事实上已经是专门的第三世界"危机管理"机构(crisismanagement)。[10]    

    (7)不完全信息经济学的创始人之一，世界银行首席经济学家斯蒂格利茨(JosephStiglitz)提醒人们注意，美国新政时期对国内银行跨州经营的限制，至今尚未废除，[11]尽管今年已是自１９７９年以来美国国会第１１次试图废除Glass-Steagall法案了。美国在内，外资本市场开放性上的反差与不对称，令人深思。    

    中国作为一个世界大国和ＩＭＦ成员国，理应义不容辞地在当前这场关于ＩＭＦ章程修改的讨论中，发挥充分的作用。本文不拟对上述七种观点进行评价，而只是着重勾勒出二战后国际资本流动与国际金融体系的演变。这种对历史的把握，是我国对国际金融体系改革和ＩＭＦ章程修改做出积极贡献的必要条件。     

    本文第二节将说明战后布雷顿森林体系控制资本跨国流动的两点原因；第三节将阐述"特里芬悖论"和"欧洲美元市场"的兴起及其对布雷顿森林体系的瓦解作用；第四节将根据不完全信息经济学，说明"经常帐户"与"资本帐户"的重大区别，从而论证ＩＭＦ目前的修改章程方案的缺陷。    　　　　　

    二、"布雷顿森林体系"控制资本流动的原因    

    ＩＭＦ现在之所以要修改章程，正是因为ＩＭＦ１９４４年在＂布雷顿森林＂会议上成立时所定的章程中没有"资本帐户自由化"的条款。不仅没有，而且ＩＭＦ章程中还赋予各国"资本控制"(capitalcontrol)的权力。    

    我们知道，"布雷顿森林"会议是在美，英两国主导下召开的。当时美国谈判代表怀特(HarryWhite)和英国谈判代表凯恩斯，尽管分歧甚多，但在控制资本跨国流动这一点上却毫无二致。这是有两点深刻原因的。    

    第一， 怀特和凯恩斯均认为，资本外逃将破坏二战后福利国家税收与金融政策的自主性。怀特是罗斯福新政中的左翼，后来在麦卡锡主义高潮中被指控为共产党人。[12]凯恩斯也强调，如无"资本控制"，有产阶级不会接受福利国家的政策。[13]    

    第二， 怀特和凯恩斯均认为，国际贸易自由化与国际金融自由化是有冲突的。值得一提的是，怀特是３０年代美国财政部中最先分析日本对中国货币的投机性冲击的人，从而为美国当时支持中国货币稳定的白银购买法案作出了贡献。[14]他和凯恩斯从二战前各国竟相贬值的经验中，总结出贸易自由与金融自由的冲突：前者要求汇率稳定，但若资本完全自由跨国流动，则汇率无法稳定。因此，为了保证国际贸易的充分展开，必须对资本有所控制。     可见，资本控制是布雷顿森林体系的核心思想之一。国际经济学中著名的Fleming-Mundell定理部分地表达了这一思想。该定理说明，在"资本流动"，"货币政策自主性"和"固定汇率"三个条件中，最多只有两项能够同时满足。　　那么，资本控制又是怎样在布雷顿森林体系的运行中被消弱的呢？这就得谈到"特里芬悖论"了。　　　　　　　

    三、"特里芬悖论"与"欧洲美元"市场的兴起    

    布雷顿森林体系的固定汇率制要求各国汇率与美元固定，而美国保证３５美元可兑换１盎司金。这一体系的深刻矛盾由耶鲁大学经济学家特里芬(RobertTriffin)揭示了出来，即所谓"特里芬悖论"：在黄金－－美元固定汇率制度下，美国的外汇收支不平衡成为各国储备资产流动性的来源；而长此以往，美国的收支不平衡又使其他国家降低对美元的信心；若美国停止收支不平衡，各国储备资产流动性又将下降，从而降低整个世界经济活动的水平。虽然西德、日本出于战略考虑同意帮助美国解决收支不平衡问题，但布雷顿森林体系仍不能逃脱"特里芬悖论"。尼克松总统终于在１９７１年放弃了美元和黄金的固定比率，从而宣告了布雷顿森林体系的瓦解。     

    但是，美国政府于６０年代曾为部分缓解"特里芬悖论"而出台若干限制资本流出的政策，其结果是有意无意地促进了"欧洲美元"市场的兴起。所谓"欧洲美元"市场，即外国银行和美国银行的海外分支机构用美元进行的存贷交易，１９５８年出现于伦敦。它的直接起因是英国政府１９５７年禁止英国银行借英镑给非英国的贸易，从而导致英国银行转而直接开展美元业务。苏联因怕美国冻结财产，也把美元存放于欧洲银行。１９６３年，美国为克服"特里芬悖论"，通过了控制资本外流的"利息平等税"(InterestEqualizationTax)，对美国公民购买外国资产的收益征税。１９６５年，随着越南战争升级，美国国际收支不平衡进一步加剧，美国商业银行海外贷款更加受到政府的限制。这一切促进了欧洲美元市场的大发展，因为在美国不易借到美元的跨国公司均转向"欧洲美元"市场。更为甚者，美国银行为逃避国内金融监管法规（特别是美国新政时期为限制短期投机借贷而规定的"Ｑ条例"），纷纷设立海外分支机构。１９６０年时，只有８家美国银行有海外分支，现在则有几百家。    

    "欧洲美元市场"的勃兴，标志着"国际资本市场"时代的到来。它的最大特征是不受任何国家政府的金融监管，没有存款准备金(reserverequirement)。例如，美国政府对国内银行的美元存款要求一定比例的准备金，但"欧洲美元"存款则不须交准备金给任何国家的中央银行。这当然是银行界的皆大欢喜之事，但却也加大了金融风险。"欧洲美元"的过度借贷（特别是当阿拉伯国家将不敢存入美国银行的石油收入投入"欧洲美元"市场之后），是８０年代拉美债务危机的主要原因。    

    美国对于"欧洲美元"市场的态度是两重的。在布雷顿森林体系崩溃之前，美国认为该市场对于其他国家的中央银行维持美元储备有些吸引力，因为欧洲美元市场利率高于美国国库卷利率，这样可以减少其他国家要求将美元储备兑换成黄金的压力。例如，法国戴高乐总统用兑换黄金的手段，打击美国的霸主地位。但是，在布雷顿森林体系瓦解之后，美国也日益感到完全不受各国政府调控的"欧洲美元"市场，是对美国国内货币政策自主性的干扰。例如，当美国中央银行实行从紧货币政策时，跨国银行和跨国公司却可以从"欧洲美元市场"上筹资来满足美国国内业务需求，从而使美国中央银行对货币供应的调控力下降。因此，美联储主席沃尔克(Paul Volcker)于１９７９年１０月决定对美国银行的海外"欧洲美元"借款执行"存款准备金"制度，但遭到美国银行界的一致反对而未果。沃尔克的这一失败具有重要的象征意义：它标志着"国际资本市场"终于在１９７０年代末获得了超乎国家政策自主性的地位。[15]    

    "欧洲美元市场"现已成为"国际资本市场"的象征，它现已不限于"欧洲"这一地理概念，也不限于"美元"：我们可以在香港，新加坡看到发达的"欧洲美元"，"欧洲日元"，"欧洲马克"市场。这些"欧洲货币"(Eurocurrency)市场又进一步成为"欧洲债卷"(Eurobond)和"欧洲股票"。在此次亚洲危机之前，泰国和韩国的公司进行了大量"欧洲货币"和"欧洲债卷"的业务。事实上，"欧洲债卷"是国际资本近年来流入亚洲新兴市场的主要形式。    　　　

    四、"资本帐户自由化"与"经常帐户自由化"之差异    

    从上述两节分析可见，８０年代以来"国际资本市场"的勃兴，已使ＩＭＦ章程给予各国的"资本控制"权力下降。虽然国际资本流动对发达国家的国内经济政策自主性也有诸多不利影响，但相比之下，发展中国家所面临的风险更为巨大。这是因为流入发展中国家的国际资本对于发达国家的利率变化极为敏感，而后者完全处于发展中国家的控制之外。     

    加州大学著名国际经济学家艾其格林(Barry Eichengreen)等人的一项最新研究成果揭示，从１９７５年到１９９２年，１００个发展中国家的银行危及的触发，与发达工业化国家的利率（简称"北方利率"）变化密切相关。"北方利率"每增长１％，"南方"银行危及的可能性就增长３％。这是因为国际资本（尤其是证卷资本）流入主要是在"北方利率"降落之时，一旦"北方利率"上升，国际资本就有可能掉头回转。[16]    

    不完全信息经济学告诉我们，货物市场和金融市场的"市场失灵"程度不同，后者更受"道德风险"(moral hazard)和"逆选择"(adverse selection)的影响。[17]因此，"北方利率"的上升，不仅提高资本回转的可能，而且增加了对"南方"银行的"逆选择"：高利率只吸引过度乐观的"南方"借款者，从而加剧金融危机的爆发。    

    当前，ＩＭＦ关于修改章程的主张，旨在把原来关于"经常帐户"的条款扩展到"资本帐户"上，这反映了他们没有考虑到前者对应的货物市场与后者对应的金融市场，有着重大的区别。从不完全信息经济学的角度看，我们有充分理由，将"经常帐户"与"资本帐户"区别对待。    

    哈佛大学经济学家罗得克(Dani Rodrik)对１９７３年以来实行"资本帐户自由化"的２３个发展中国家进行了统计分析，没有发现资本帐户开放与经济成功之间有任何相关性。[18]退一步说，即使"资本帐户自由化"是经济成功的必要条件，也完全可以由各国政府决定何时开放，怎样开放，不必通过修改ＩＭＦ章程，将"资本帐户"列入ＩＭＦ的管辖范围。     

    正如罗德克教授指出："资本流动是一剂有时有大负作用的药。经验证明我们没有很好的办法来控制负作用。此时，如果主张取消对于该药的销售和使用的控制，会是一个好的政策吗？"此话值得中国和广大第三世界国家深思。