财政税收论文：农村公共产品供给制度与增加农民收入

 「 内容 提要」 中国 农民负担重、收入低在很大程度上与 农村 公共产品供给不足并主要由农民承担密切相关。在农村税费改革后，虽然农民不再交纳"三提五统"，但长期以来形成的农村公共产品短缺 影响 了农村私人产品的产出效率，已成为严重制约农村 经济 发展 和农民收入快速增长的重要原因。

　　「摘 要 题」农村公共物品

　　「关 键 词」农村/公共产品供给/农民收入

　　一、中国城乡不同的公共产品供给制度

　　农村税费改革前，我国农民负担在很大程度上与农村公共产品由农民承担密切相关。

　　在20世纪50年代逐步形成的二元 社会 经济结构，把中国社会截然分割为城乡对立的两极。国家政策长期向城市和市民倾斜，城市和市民的事情由政府负责，农村和农民的事情由农民自己解决。国家和政府将属于全民所有的国有资产和财政收入主要用于城市和市民身上。其中一个重要表现就是公共产品供给一直实行城乡分割的二元供给与消费制度。这种二元公共产品供给制度拉大了城乡差距，加重了农民负担。农民收入本来就比市民少得多，还要承担农村公共产品建设资金的提供。在城市，一切公共产品和公共设施（含可以收费或可以由市场提供的准公共产品），包括幼儿园、图书馆、 体育 场、福利院、医疗卫生、公园、道路、供电供水设施、公共 交通 ，以及政府管理机构的建设经费和开支，均由国家承担，在这些公共产品和公共设施的建设上，城市居民无需交纳一分钱，不象农民那样既要交"提留"，又要交"统筹"，而且，对这些公共产品和公共设施的消费有不少项目都是免费。城市公共产品无论在数量上还是质量上都优于农村。而农村的公共产品和公共设施则成为了政府遗忘的角落。农村公共产品不但数量少、质量差，政府还硬性规定由农民以上缴"提留"、"统筹"和负担义务工、积累工等形式自我承担、自我供给。基层政府为了出政绩，甚至以各种乱集资、乱收费、乱罚款的方式向农民筹集公共产品建设资金。农村中小学、农村医疗、农村文化事业、农村道路、乡村电网建设、中低产田改造等一切农村公共产品和公益事业（甚至部分乡镇政府工作人员的工资），都要由农民（通过乡镇政府向农民收取）来负担。

　　农民作为国家公民，作为市场经济的主体之一，理应享受与城市居民一样的竞争机会和一样的公民权利，但城乡分割的二元结构使农村居民事实上处于不平等地位，沦为二等公民。从农村税费改革前农民交纳给乡镇政府的"五统筹"费用的内容来看，农村 教育 、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设等均属于公共产品，而且不少是属于全国性公共产品，本应由政府提供，纳入公共财政支出的范围。但这些本应由政府承担的公共产品支出却由政府转嫁给了农民。而城市居民比农村居民享受数量更多、质量更好的公共产品和服务，却从来没有被强制性的为教育、计划生育、优抚、民兵训练、国防、道路建设作出额外负担。

　　在义务教育方面，"科教兴国"是我国的一项重要国策，我国宪法也明确规定，接受义务教育是公民的权利和义务。但长期以来，政府在这方面对农村和城市实行的是差别对待的政策。1986年颁发的《关于实施〈义务教育法〉若干 问题 的意见》第22条规定："城镇，凡国家举办的中小学新建、扩建、改建校舍所需的投资，按学校隶属关系列入主管部门基本建设投资计划。农村中小学校舍建设投资，以乡村自筹为主。"也就是说，城镇中小学属于国家举办的学校，由政府拨款建设，农村中小学则是农民自己的学校，由农民自筹资金兴办。学校建设是如此，教育经费的分配也如此。1988年全国财政预算内教育经费支出1528亿元，其中中小学930亿元，而占全国中小学校数和学生人数70％左右的农村中小学只有465亿元，这点财政预算经费一般还不够发放公办教师的工资，而大量的民办教师的工资以及教师的办公经费、教学实验器具设施和图书资料等所需经费就由农民以乡统筹中的教育附加费方式承担。除此之外，农民还要参加教育集资、摊派和支付学校的乱收费等。据调查，城镇居民在义务教育中，需要自己负担的比率为13％，而在农村，尽管农民收入只有城镇居民收入的1/3，但农民承担的比率却为60％。本来，义务教育涉及到整个国家的长治久安和长远利益，是全国性公共产品，其所需经费应由中央政府提供，在城市也确实实现了由政府负责提供的义务教育。但在农村，义务教育事实上成了农民的义务，家长的义务。农村义务教育所需经费由政府转嫁给了农民负担。不仅如此，农民出钱培养的人才又大多通过大中专学校的升学 考试 流入了城市，很少再回到农村去。因此，事实上是农民出钱办教育，为国家、为城市免费培养人才。农村大量优秀人才的流失，使本来就缺乏人才的农村更加缺乏，这又进一步制约了农村社会经济的发展和进步。

　　在计划生育方面，实行计划生育，控制人口数量，提高人口质量，是我国一项基本国策。我国最大的问题就是人口太多。但在 目前 ，控制人口不是个人的理性选择，而是政府的要求。它不仅关系到当前的社会经济发展，而且关系到中华民族的未来，因而是一种全国性公共产品。因此，农村计划生育工作的费用以及对独生子女家庭的补助费等应由政府承担。这部分费用由农民承担，使农民承担了双重成本，一是个人少生育的机会成本，二是为国家承担计划生育工作的成本。

　　在民兵训练和军烈属优抚方面，我国农民占全国人口的70％，农民子弟是我国军队兵员的主要来源。农民子弟参军保家卫国，并不仅仅是保护自己的家庭、村庄。可以说，农民为我国国家安全和国防建设做出了重要贡献。像民兵训练、军烈属优抚工作等事关国家安全的纯公共产品，是包括全体城乡人民在内的全国人民都受了益的，其所需费用应该由政府承担。在城市，这类费用就是由国家承担的。但在农村，却由政府转嫁给了农民负担。据调查，苏南地区乡村集体经济组织每年要向军属家庭支付2000-4000元的补助，否则，就无人愿意参军。（注：夏永祥等：《农民收入农民负担与结构调整》，第106页，中国农业出版社，2002年。）

　　在乡村道路建设方面，乡村道路建设属于地方性公共产品，应该主要由地方各级政府承担。而国家也将其纳入了农民负担的范围。不仅乡村道路由农民负担，一些国道、省区道、县道等公路改造、扩建工程，本应由国家财政出资的，但却采取"钓鱼"的办法，上级拨一点为"诱饵"，地方再配套一点，剩下大部分由乡村自行解决，结果变成了农民出钱又出力。

　　农民自己搞公共建设，除了上述乡统筹的五个方面外，农民还要承担每年5-10个义务工，10-20个劳动积累工，而且大部分地区都取的是上限，即每年农民要出30个无偿义务工。有的地方让农民出工，但多数地方乡村采取的是以资抵劳，让农民出钱抵扣义务工、积累工。仅此一项，全国农民每年负担就高达1000-2000亿元，而这一负担是不包括在国家规定的农民负担不超过上年纯收入5％范围内的。