财政税收论文：财政国库管理制度改革对政府财务行政改革的推动作用

 我国财政国库管理制度改革的目标是建立以国库单一账户体为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。近两年多来，统一规范的财政资金收付管理制度、健全的预算外资金收入收缴制度、相应的国库收付执行机构已基本形成。政府财务行政作为政府行政的一项重要 内容 ，其改革的目标必定要有利于实现我国深化行政管理体制改革的目标，即有利于在我国尽快形成一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。当前我国的改革已进入整体协调推进的新时期，各方面的改革都需要相互配套，进而整合地发挥作用，而财政国库管理制度是为政府行政提供资金的一项制度保证，其本身就是政府的一项财务行政活动。因此，财政国库管理制度改革必将对政府行政改革发挥重大的推动作用。

　　一、以规范的国库管理制度规范政府财务行为

　　（一）我国现阶段政府财务行为仍不规范

　　1.政府的" 经济 人"特性导致了政府财务行为的不规范。按照一般的经济 理论 ，作为财政资金支配者和使用者的各级政府部门，同时也应视为理性的"经济人"。"经济人"的行为特性，使得各级政府部门总有谋求局部或集团利益最大化的倾向，从而导致一些不规范的政府行为的出现。一方面，在组织收入时，一些政府部门热衷于搞不规范的创收来提高小集团的利益，他们利用手中的收费权，以政府名义或政府批准名义，乱收费、乱罚款、乱摊派来谋取本集团和个人利益。另一方面，安排支出时，一些部门、单位为争取更多的财政预算，任意截留、挤占、挪用、甚至侵吞财政资金，特别是一些部门、单位挪用经常性资金、各种专项资金去搞"形象工程"、"政绩工程"，最后以经常性资金、专项资金不足为由要求增加财政预算，以预算套预算来满足本集团利益。

　　2.不健全的财政资金收付管理制度助长了政府财务行为的不规范。在收入方面，由于这部分创收所得没有及时足额上缴同级财政专户而是进入单位私设的"小金库"，被看成部门、单位的自有资金，从而助长了他们违规的创收活动。在支出方面，由于原来重复、分散设置账户，资金的拨付环节多，且只要财政资金拨付到预算单位的账户上后，其具体使用便是预算单位自己掌握，至于经常性资金是否用于保证机构正常运转，专项资金是否专款专用，在支出过程中已基本失去监管，从而为不规范的政府财务行为大开方便之门。

　　（二）以规范的国库管理制度规范政府财务行为

　　1.规范的国库管理制度要求对财政资金实行集中管理和核算，有效地抑制了不规范的政府财务行为。规范的国库管理制度要求取消其他所有部门、单位的自立账户，设立一套单独的国库单一账户体系，将所有的政府财政性资金全部纳入该账户体系集中管理和核算，铲除了部门利益的藏身之地，排除了由部门分散管理、自收自支的可能性，这无疑会有效地抑制各级政府部门不规范的创收行为。

　　2.规范的国库管理制度规范了支出拨付程序，从而规范了政府财务行为。规范的国库管理制度要求所有的支出通过国库单一账户体系按类别直接拨付或授权拨付到收款人（即商品和劳务供应者）或用款单位账户，从而避免了资金在预算单位的滞留、沉淀，不给各部门、单位截留、挤占和挪用的机会。由于人员经费、公用经费、专项经费基本直接支付到提供商品和劳务的供应商手中，有效地保证了预算的硬约束，切断了超预算的资金来源渠道，实质上规范了政府财务行为。

　　（三）深化财政国库管理制度改革，进一步规范政府行为

　　1.逐步取消改革初期的一些过渡性措施。应该看到，要淡化政府部门的利益观念，消除局部利益、个人利益驱动带来的政府行为不规范，我国的财政国库管理制度改革还应进一步深化。要逐步取消改革初期在财政直接支付和财政授权支付的范围划分、银行账户设置等方面采取的一些过渡性措施，扩大财政直接支付的范围，将财政授权支付的预算级次进一步下延，以真正规范政府财务行为。

　　2.深化部门预算改革和政府采购制度改革。要规范政府行为，仅有财政国库管理制度改革还不够，因为它不足以保证政府支出的合法性和安全性，无法排除由于利益驱动而使支出部门与供应商相互勾结共同侵吞财政资金的可能性。所以还要深化部门预算改革和政府采购制度改革，国库要严格按部门预算制定的用款计划拨付资金，而完善政府采购制度则可以切断支出部门与供应商之间的联系渠道，减少他们共同谋利的机会。

　　二、以规范的国库管理制度推动政府财务行政运转协调

　　（一）我国现阶段政府财务运转仍不协调

　　1.行政事业单位分账户管理制度造成了政府财务行政运转不协调。我国现行政府各部门、单位实行的是重复和分散设置账户的分账户管理制度，这种制度在一定程度上意味政府各部门、单位具有相对独立的利益。如果他们不恰当地膨胀各自的利益追求，就存在为争取集团利益而各自为政的可能性，从而很容易导致诸如政出多门、执法程序不统一、部门利益相冲突等一系列政府财务运转不协调的 问题 的出现。

　　2.预算的编制和执行脱节造成了预算资金的分配使用不协调。在预算执行过程中，我国过去是将资金直接拨入预算单位银行账户，至于预算单位是否按规定的预算执行，执行进度如何，只能在事后检查监督中才得以知晓，形成预算、执行两张皮，预算约束软化，预算执行中随意调整预算的现象比较普遍，从而造成了预算资金的分配使用不协调。

　　（二）以规范的国库管理制度推动政府财务行政运转协调

　　1.规范的财政国库管理制度的国库单一账户体系有利于推动政府财务行政运转协调。财政国库管理制度改革要求改变原来的分账户管理制度，设立一套单独的国库单一账户体系，所有的财政性资金都要求进入其中集中管理和核算，它的一个显著特征便是"收入一个口径，支出一个漏斗"。这显然有利于统一财权，消除政府各部门的局部利益干扰，正确协调好部门间利益关系，推动政府财务行政运转协调。

　　2.财政国库管理制度改革规范了预算执行，有利于保证预算资金的分配使用相协调。一是在资金管理方式上，由原来将资金层层下拨给预算单位改为现在财政部门只给预算单位下达年度预算指标；二是在资金支付方式上，由原来预算单位分散支付改为由财政国库中心根据审核后的预算单位用款计划直接拨付到商品和劳务供应者账户。实现了以预算指标控制预算单位用款计划，以用款计划控制资金拨付，真正做到了预算是什么，就执行什么，保证了预算与执行的一致，有利于预算资金的分配使用相协调。

　　（三）明确相关单位在国库资金运作中的职权，进一步推进政府行政运转协调

　　我们知道，推进政府行政运转协调将是一项长期、系统的工程，这就需要我国的财政国库管理制度改革不断地进行调整。现阶段应该注意的问题就是要明确相关单位在国库资金运作过程中的权责。 现代 国库管理制度在西方市场经济国家实行已有上百年的 历史 ，其中一个很明显的特征便是制度完善、权责清晰。如法国对其中支出决策人、公共 会计 、财政监察专员等在有关国库资金的使用、支付和监督过程中的权力和责任都有明确的规定，以保证责任的执行和权力的实施。为了使我国政府行政运转协调，我们可以借鉴西方国家的经验，明确财政部门、预算单位、人民银行等相关单位在国库资金运作中职权。