财政税收论文：论依法治税

 　依法治税是一个系统工程。当前，全国税务系统正按照"一个灵魂、四个机制、五个目标"的思路，围绕完善税收立法、规范税收执法、强化税收司法保障以及培育税法意识等稳步推进各项工作。依法治税作为依法治国的重要组成部分，已成为全 社会 的共识，也是21世纪税收事业 发展 的新篇章。
　　依法治税是税收工作的灵魂，贯穿于税收工作的始终，是税收工作必须牢牢遵循的宗旨。当前税收工作的难点与重点在依法治税，税收事业发展的机遇与出路也在依法治税。
　　　　一、依法治税是新世纪税收工作的必由之路
　　法治是人类文明发展的必然产物，是社会健康发展的根本保障，已经成为新世纪我国 政治 、 经济 和社会发展的必然趋势。在税收领域坚持法治原则即坚持依法治税不仅是当前治税的内在需要，也是适应外部挑战，顺应 时代 潮流，与时俱进的一项战略举措。
　　　　（一）依法治税是依法治国在税收领域的具体体现
　　1997年党的十五大明确提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。1999年依法治国方略写入宪法修正案，规定"中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家"。依法治国是国家实现长治久安的保证，对我国社会、政治、经济生活将产生广泛而深远的 影响 。它对税收工作的影响主要体现在：必须适应法治的要求，转变治税思想、治税观念、治税方式，全面推进依法治税。
　　依法治国，即要求以 法律 来管理国家一切事务，规范国家与公民之间的关系。税收作为国家事务的重要方面，它通过规范国家与个人的分配关系来协调公共利益与个人利益、长远利益与眼前利益、全局利益与局部利益的均衡，实现社会整体福利最大化。但是如何把握与实现这种分配关系的均衡呢？要靠税收法律，只有法律才能合理地界定分配关系，实现稳定的长期均衡。只有真正推行依法治税，才能既有效制约个人，防止个人利益对公共利益的侵占；又有效制约各级政府机关，防止因一时一事一地的需要而发生短期利益对长期利益的侵占，公共利益对个人利益的损害。大家都知道纳税人税收违法行为所带来的后果，而对国家机关的不规范行政行为缺乏应有的警惕，实质上后者有时会更为严重地偏离依法治税的目的并妨碍党和国家政策目标的实现。依法治税要求税收的征收以及税收行政执法行为都必须依据法律的规定进行，而且法律规定必须明确、清晰，也就是坚持税收法定主义原则。税收法定主义原则比较大的突破主要体现在：不但纳税人而且行政机关也要服从于法，法外无税。
　　推进依法治税是坚持党对税收工作领导的需要，同时也是实践"三个代表"重要思想和体现人民群众根本利益的需要。因为税收法律体现着党和人民的意志，只有坚持税收法治，才能保证党的各项路线、方针、政策的贯彻执行，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用；才能实现人民当家作主、民主管理与监督国家事务。
　　　　（二）依法治税是社会主义市场经济的本质要求
　　建设和发展社会主义市场经济是我国当前的一项中心工作，并正在酝酿着新的突破与提高，在这个过程中，亟需发挥依法治税的作用。
　　市场经济是平等经济。只有在平等的基础上才能展开有效竞争，才能形成正确的价格信号与资源的恰当配置。只有依法治税、规范执法，使相同的交易行为承担相同的税收成本，才能有效实现税法中公平税负的立法意旨，才能塑造公平竞争的市场环境。
　　市场经济是统一经济。市场经济功能的发挥依赖市场规模的扩张。我国市场经济建设的一个重要任务是建立全国统一的大市场，但市场的扩张是有阻力的，它会受到种种地方政策等隐形市场壁垒的抵制，阻碍统一市场的形成与市场效率的实现。我国的税收法律是具有高度统一性的法律，大力推进依法治税，并以此清除各种潜在的贸易壁垒，可以有效促进市场的统一与市场交易的扩张。
　　市场经济是契约经济，也是信用经济。市场经济的运行是靠无数市场交易行为和契约来实现的，契约需要诚实守信，在市场主体作出交易决策时要求有一个安全、确定的交易环境，"未来"要具有可 计算 性、可预期性，这样 企业 才能放心大胆地做出经营与投资决策。所谓市场的进步、创新、成熟，在某种意义上就是指创造一整套市场制度来有效减少将来的不确定性，降低交易成本，使市场主体交易决策简单化，交易趋向发达。就建设社会信用体系而言，道德建设诚然必要，但更为重要的手段应该是推行法治，法治是道德建设的保障。我们翻开任何一本法理教科书，都可以发现法治的根本特征就是可预期性、稳定性、对人们行为的指引性，它契合了市场交易对稳定、可预期的需要，坚持与发展法治是巩固市场经济成果的必然要求，也是突破当前市场经济发展瓶颈的一个方向。
　　法治的稳定性、可预期性在税收法律上的体现便是诚信原则，这是税收法治的一个重要原则，其内涵一方面是纳税人诚信纳税，另一方面是税务机关严格遵守对纳税人的承诺，使纳税人不因信赖税务机关而受到损失，其本质在于让纳税人能稳定地预期他将来的行为结果。
　　综上所述，市场与法治密不可分，市场的公平、稳定、可预期、统一、开放等内在要求在一定意义上只能由法治来提供、来实现。大力推进依法治税将对我国社会主义市场经济体制的建立和完善产生积极深远的影响。
　　　　（三）依法治税是实现税收职能的根本保证
　　税收具有组织财政收入、实施宏观调控、调节收入分配等职能，通过这些职能的履行来促进社会经济的健康发展。就当前的社会条件而言，只有推进依法治税，税收的职能才能得以很好的实现。江泽民同志在关于《领导干部税收知识读本》的批语中指出："要坚持依法治税、从严治税，更好地发挥税收在筹集国家收入和实施宏观调控中的职能作用"，这既高度概括了依法治税与税收地位、职能的关系，又指明了税收工作的方向。
　　就实现税收组织收入职能而言，只有通过依法征税，贯彻法治内涵，才能最大限度地避免征收阻力，使税收征管最具效率，确保税收应收尽收。
　　就实现税收对经济的宏观调控职能而言，只有通过依法治税，适度调整税法要素，在实践中不折不扣地落实和执行税法，政府的宏观调控意图才能得以贯彻，宏观调控的力度才能到位。
　　就实现税收调节收入分配职能而言，同样依靠依法治税。当前社会上对"大款大腕"阶层的关注、对基尼系数的关心都表明社会公平 问题 已经成为比较突出的社会问题，这一问题的形成有深刻的经济背景与社会原因，它的解决显然不是税务系统一家所能胜任，但通过完善个人所得税等税制以及加大执法力度，有助于社会分配关系的改善与社会公平的实现。
　　　　（四）依法治税是当前税收工作的客观需要
　　当前，我国的税收工作面临很多迫切任务，首当其冲的便是加入世贸组织以后我国税收工作所面临的挑战。世贸组织所规定的透明度原则、可预期原则、统一性原则等在税收上归根结底就是依法治税原则，但这时依法治税的压力不仅来自国内市场，而且来自经济全球化大市场，它的背后是一整套世贸组织的工作规则及运作机制。因此，在加入世贸组织后，税收工作特别是在国际税收领域已经没有退路，必须严格实行依法治税，否则容易引发大量的税收争论并可能因此受到世贸组织制裁，影响我国的改革开放事业。在这一点上，我们不能心存侥幸，只有脚踏实地、扎扎实实地推进依法治税才能争取主动；
　　其次，当前整顿和规范市场经济秩序必须依靠依法治税。
　　由上可见，贯彻依法治国方略、促进市场经济发展以及发挥税收各项职能作用都要求实行依法治税，只有充分法治化的税收才能满足这些需要。可以说，依法治税是税收领域内外各种力量交织在一起推动的结果，是税收事业发展的必由之路。
　　　　二、依法治税是税收事业发展的 历史 选择
　　依法治税是在社会、经济发展的推动下，在治税的具体实践活动中形成的。不过严格来讲， 现代 意义的我国税收法治化进程真正始于20世纪70年代末的改革开放初期。
　　　　（一）改革开放为税收法治进程提供了直接动力
　　1.涉外税收政策法律的制定，开创了我国税收法制建设的良好局面。
　　2.税收征收管理法规的制定与完善，从程序建设方面推动着税收法制向前发展。
　　1986年4月21日，国务院审议通过并颁布实施了我国第一部独立的税收征管行政法规－－《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》，把散见于各个税种法律法规中有关征管的 内容 以及国务院、财政部及各地先后制定的一些行之有效的征管制度和 方法 ，进行归纳、补充和完善，为税收征管提供了比较系统的规范的标准和方法。这个条例是我国税收程序法建设的一个重要里程碑，对于统一征管制度，加强税收监督管理，防止涉税违法行为，保障国家税收收入的增长具有重要意义。
　　1992年9月4日，七届全国人大常委会第27次会议审议通过了《中华人民共和国税收征收管理法》，并于1993年1月1日正式实施。该征管法与原来的征管条例相比，有几个重要进步：一是统一了内外资企业、中外公民的税收征管办法，使我国税收征管法律规范逐步向国际惯例靠拢；二是强化了税收机关的执法手段，赋予税务机关采取税收保全措施和强制执行措施的权力等；三是体现了尊重和保护纳税人权益精神。对于改善和协调征纳关系，维护纳税人合法权益，保障税收收入增长，促进税收征管的规范化起到重要作用。
　　配合税收征管法的贯彻实施，国家还先后颁布实施了《税收征管法实施细则》等一系列配套措施，税收程序建设取得重要进展；至此，我国初步形成了实体法和程序法皆备的税法体系。
　　3."以法治税"口号的提出和发展，反映了时代对税收法治的呼唤。
　　税收实体法和程序法的完善，为税收执法提供了法律依据。
　　国家税务总局于1988年提出要"以法治税"，要求加强税收执法，它是今天我们提供依法治税的先声。
　　　　（二）1994年分税制改革为依法治税创造了良好的体制条件
　　1994年，我国实行中央与地方的财政分税制改革和税制改革，在"统一税法、公平税负、简化税制、合理分权"的原则指导下，建立了基本符合社会主义市场经济需要的新型税收制度。同时，配合改革的需要，设置了国税、地税两套税务机构，分别负责中央和地方税款的征收。这次改革在我国税收法治进程中具有重大而深远的意义。在立法方面，我们形成了实体法与程序法皆备的相对完整的新型税法体系。
　　在执法方面，我们先后进行了几次大规模的征管改革。
　　但在税收法治建设中还存在着一些不容忽视的问题：一是税收立法技术还不高。主要的问题是税法过于原则，细则该细不细，给各级税务机关执法带来一定困难，以致各级税务机关擅自在税法及其细则之外制定红头文件的行为比较普遍。二是税收收入考核机制还不完善，对税收执法构成较大的冲击。三是"疏于管理、淡化责任"的现象比较突出。执法监督制约机制尚未形成，没有起到防微杜渐、以儆效尤的作用。
　　　　（三）1998年以来全面推进依法治税的时机日趋成熟
　　1998年以来，随着税务部门进一步加强内部管理，苦练内功，税收收入持续较快增长，外部环境也出现了一些有利的变化，全面推进依法治税的时机日趋成熟。具体表现在以下几个方面：
　　一是税收立法行为日趋规范。
　　二是税收征管法的修改集中体现了依法治税的成果，也是进一步推进依法治税的有力武器。2001年5月1日，我国颁布了新税收征管法，把尊重和保护纳税人权利提到前所未有的高度，同时对税务机关与税务干部的相应义务做出许多规定，通过对权力义务配置的校正，使税收法律的公平性得到进一步的体现。本次税收征管法的修改是我国依法治税进程的一个标志性事件，充分体现了现代法治意识，是重在治权、重在治内的现代治税理念的法律化。
　　三是税收收入考核机制改革有了重大进展。在调整与完善原有的收入考核体系的基础上，不断进行制度创新，扩充与丰富新的考核办法，由原来的计划任务考核为主逐步转变为以税法的规范执行为主。
　　四是" 科技 加管理"方针的落实为依法治税提供了强大动力。依法治税进程受制于许多因素，除了公民税法意识、税收制度、税收征管等因素之外，还取决于推进依法治税的工具与载体。在这个意义上依法治税并不取决于我们的主观愿望，而取决于税收管理技术，包括税收管理理念与技术水平，即我们所讲的"科技加管理"。
　　通过以上历史回顾与 分析 ，我们可以清晰地把握我国依法治税的发展脉络，它首先发端于涉外税制建设，并且随着税收在国民经济中作用与功能的恢复与加强，税收的法治化成为人们的共识。在税收立法上，税法的公平性、统一性、稳定性、透明性逐步得以加强与体现。在税收执法上，执法手段不断丰富，执法刚性不断强化，特别是随着征管改革的推进，使税收执法日趋规范，执法的效率与质量不断提高，"重在治权、重在治内"的现代法治理念已逐步贯穿于税收执法的实践。税收信息化的发展更为依法治税提供了强大动力，使依法治税从抽象走向具体，从口号走向实践。因此，依法治税是税收事业发展的历史选择，具有客观必然性。
　　　　（四）新时期全面推进依法治税的工作构想
　　根据税收工作的新形势，2001年国家税务总局适时召开了全国税务系统依法治税工作会议，提出了依法治税的指导思想：以邓小平 理论 和江泽民同志"三个代表"重要思想为指导，坚决贯彻依法治国基本方略，结合深化税制改革和征管改革，将税收工作的重心转向法治导向型；以整顿和规范税收秩序为着重点，以信息化建设为切入点，以建立健全内部执法监督机制为突破点，以提高税务执法队伍素质为着力点，进一步规范税收执法行为，全面提升依法治税水平。并明确提出了全面推进依法治税的工作构想--"一个灵魂、四个机制、五个目标"。一个灵魂即把依法治税作为税收工作的灵魂贯穿始终，五个目标是指：税收法制基本完备，执法行为全面规范，执法监督严密有力，执法保障明显改善，队伍素质显著提高。而这些目标的实现则要依靠加强四个机制建设：
　　　　1.建立健全规范的税收行政立法机制
　　各级税务机关参与税收立法、制定税收规范性文件都应当严格遵守宪法和立法对规范立法行为的明确规定，立法在为执法定规矩的同时本身也要有规矩。具体的要求是；一要严格遵守立法权限，二要遵守立法程序，三要提高立法质量，四要保持立法的系统性，五要提高税法的透明度。
　　　　2.建立 科学 、高效的税收征管机制
　　税收征收管理活动在很大程序上就是执法行为。要以贯彻新税收征管法为契机，组织广大税务干部和纳税人 学习 宣传新税收征管法，特别是正确认识和认真落实规范及制约税务机关、税务税收人员执法权力的新增条款，严格依法行政。强调要按照新税收征管法的要求，大力推进征管改革，坚持"科技加管理"的指导方针，建立以信息化加专业化为主要特征的现代税收征管模式和机制，以此促进税收执法的规范、高效，推进征收管理活动的法制化、科学化和规范化。
　　　　3.建立以执法责任制为核心的考核管理机制
　　要从分解岗位职责、明确工作规程、开展评议考核、严格过错追究等四个方面入手推行税收执法责任制。