政治论文：中国农村二元权力结构：村委会与党支部的关系研究

 [内容提要] 本文从农村二元权力结构的理论框架，主要根据笔者第一手调查资料，紧密结合广东农村撤区设村、统一实施《村委会组织法》的改革实践，着重分析了村民选举后村委会与党支部的权力关系及其变化。本文认为，直接公开的村民选举导入了一种自下而上的民主权力，促使农村权力关系从一元权力结构向二元权力结构的转型。在现行的宏观政治框架内，建立在权力资源配置多元化和权力来源渠道二元化基础之上的农村党政关系，通过"两票制"和"两选联动机制"把村民选举的制度机制同时引入村委会与党支部建设，有助于"完善党的领导-发展村民自治"双赢目标的实现。
[关键词] 农村二元权力结构 村民选举 村委会与党支部关系

中国自1988年推行村民自治制度以来，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为内容在基层直接民主取得了实质进步。然而，村民选举制度的导入对基层党组织的权力产生了什么影响？在村民自治的新形势下，党支部与村委会（以下简称"村支两委"）的关系发生了什么样的变化？这是笔者分析的焦点问题。本文从二元权力结构的理论视野，利用第一手调查资料和前期研究成果，对这一问题进行经验性研究。

一、 农村二元权力结构的理论视野

在当代中国村级组织中，村支两委是最重要的正式组织。这种"正式组织"的基本特征，就是经由政府认可并纳入了国家治理体系。农村的其他组织，实际上都是可以看成是村支两委的"配套机构"。
建国50年来，中国农村组织经历了不同的历史形态。土改时期的农会，合作化运动中的乡（村）政府，合作化后期的高级社，人民公社体制下的生产（大）队，撤社建乡后的村委会等等，都是国家在农村建立的正式组织。无论它们以何种形态出现，其共同特征是：1）由国家自上而下地建立，2）被纳入国家权力控制范围。中国农村基层组织的立废变革，反映了农村不断被纳入国家权力范围的过程。这一过程也就是所谓农村国家化的过程。农村国家化与农民政治化的结果，就是在国家与农村社会之间铺就一条自上而下的行政轨道，国家的计划、任务、政策等由此可以贯彻农村，直达农户。农民也可以借此向上诉求利益。
当我们聚焦于农村正式组织的权力结构时，不难得到这样一个总体性判断：中国农村的权力结构是一种党政二元权力结构。[1] 在笔者看来，权力是以资源占有为基础、以合法的强制为凭借、以一定的制度为规范的社会支配能力。权力结构就是权力的资源分配模式、来源渠道、运行规范、支配力的强弱割据等结构要素的有机组合。[2]根据这个理论视野来透视，中国农村权力关系变化的基本特征，就是自下而上的村民选举制度打破了过去单一的权力来源模式--自上而下的授权。因此，中国农村正在发生着这样的政治变迁，即从以单向授权为基础的一元权力结构向双向授权为基础的二元权力结构转型。 

1、权力资源的分配模式及其转变
权力资源是权力主体影响权力客体行为的资本或手段。财富、职位、声望、威胁都可以成为权力的资源。[3]尽管权力资源不等于权力，但缺乏资源意味着权力支配能力的弱化。[4]按照吉登斯（Anthony Giddens）的观点，[5]可以把权力资源划分为两类，一是配置性资源即经济资源；二是权威性资源，其中最重要的就是所谓"乌纱帽"。
人民公社时期的产生大队，虽然在形式上也有党政之分，而实质上是以"党的一元化领导"为核心的一元权力结构。它的政治基础是党对各级干部的任命制，它的经济保障就是以公有制为基础的指令性计划经济。有了这样的政治经济制度，人民公社就是通过三级干部之手，牢牢地控制公社的各种经济与政治资源。因此，农民个体谈不上什么经济自主权，也就不可能有自由选择"当家人"的权力，尽管生产大队和生产队也是社员选举。
80年代以来的中国农村经济改革，最重要的结果就是促使农村社会经济资源从集中到分散的转变，也就是从一元控制向多元控制的模式转型。农村经济改革的实质，就是通过家庭承包制这一手段，把农村的生产性资源，包括土地和大宗生产工具（如耕牛、拖拉机等）等从村级组织转移到农民家庭手中，由此赋予了农民的经济自由。尽管粮食、棉花、烟草等战略性或垄断性农产品仍然保留了最低限度的国家控制，然而国家在征购这些战略资源的过程中，直接进行利益交换的对象是农民，而不再是村集体。因此，村级组织难以从农民与国家的利益交换中截留利益或从中渔利。这是村级组织职能结构变化的政治经济根源。
社会经济资源从单一集体控制向多元控制模式的转型，公-私经济的结构性转变，必然导致村级权力资源配置模式的根本性变化，从而影响农村二元权力结构。一般来看，村委会可以从集体经济、私有经济以及混合经济中提取财力资源，而党支部只能依托村集体经济。[6]党支部的权力大小在很大程度上取决于集体经济的强弱。由于村委会有多种渠道提取权力资源，因此在这一方面，村委会比党支部占优。然而，村支书也有可能利用政治手段（或权威性资源）来控制村委会提取的权力资源。有研究指出，在许多农村，具体收钱的是村主任，花钱的却是村支书一人做主审批。在个别村庄，村支书一人兼任会计出纳，村提留成了支书个人的钱包。[7]由此看来，仅仅从资源分配及其提取方式还不能完全认识农村二元权力结构的实际状况，这就要考察权力来源的问题。 
2、权力来源及合法性问题
权力来源是指权力合法性或认受性的来源或基础。民主的程序政治有一个最基本的要求，就是合法的权力必经合法的渠道产生。一般来说，权力来源主要有两种渠道，一是自上而下的委任，二是自下而上的选举。实行村民直选制度以后，村支部与村委会的权力来源出现了分野。村支部的权力来源主要是乡镇党委任命与支部推选，而村委会的权力只能来自全村选民的投票选举。
毫无疑问，在同一个村庄，党员人数总比村民人数少。因此，不少村民群众朴素地认为"上千村民选举的村主任自然比几十名甚至几名党员选出的村支书要有权威"。在选举过程中，村民还提出了一些尖锐的问题亟待回答。例如，"为什么由多数村民选举的村委会必须接受由少数党员选出来的党支部领导？""如果村支书是铁定的'第一把手'，那么选举村主任这个'第二把手'又有什么实际意义？"这些问题实质上，就是对权力来源或合法性问题的直接提问。然而，如果刻守少数服从多数的程序民主原则，那么对村委会权力地位的肯定，就意味着对党支部权力地位的否定。这种零和博弈的思路，与中国现行的宏观政治是不相适应的，也不利于农村民主政治的发展。因此，我们还须讨论规范政治的合法性问题。 从规范政治的合法性来看，村党支部的权力实质上来源于它的基本政治职能，即保证党的路线、方针和政策在本村的贯彻执行。党支部选举是"选人"而不是"选政策"。这种选举只不过着眼于更便利地执行上级的政策或指示，因而而不具有程序政治上的授权意义。由此而论，村党支部的权力并不取决于选举（无论是党内常规选举还是"两票制"），而是取决于它的"政治正确"，取决它能否保证党的政策在本村范围得以实现。可以说，村支书是党在农村的"守门员"。因此，村委会对党支部领导的服从，实质上是对党的政策的服从，而不是对这些 "守门员"本身的服从。关键的问题是，扮演这种"守门员"角色的村支书并不能总是"政治正确"。况且由于党支部组织建设的缺失、监督的虚化、许多村支书蜕变成欺压农民群众的"土皇帝"。要农民或者村委会服从这样的党支部，无论如何是说不通的。显然，这些"土皇帝"们所破坏的正是执政党的合法性。
《村委会组织法》明确规定乡镇政府与村委会之间不是科层制意义上的上下等级关系；在村民自治事务上，两者是指导与被指导关系。村委会的权力只能来源于自下而上的村民民主授权，而村民直选就是这种民主授权的制度化机制，这种机制所贯彻的基本民主原则就是少数服从多数。按照这一原则，村民直选的村主任当然是村庄的法定代表，这一法定地位驱使村主任扮演"当家人"的角色。而村政现实中，村主任能不能成这样的"当家人"或"第一把手"，在很大程度大取决于村主任与村支书各自威望的高低、家族背景的强弱以及社会资本的多寡。因此，村支两委关系的协调与否，不仅同各自的权力来源或合法性结构有密切的关系，而且同村主任-村支书的个人影响力有直接的关联。

3、权力影响力及其变化
权力影响力是权力强弱的综合体现。对这种影响力的衡量，需要经验观察才能判断。从政治分析的角度来看，权力影响力的要素主要包括：1）组织吸纳能力，即吐故纳新、招募社会精英的能力；2）社会动员能力，即宣传、发动、获得民众支持的能力；3）监督与控制能力。
农村非集体化改革以来，不少农村党支部特别是村支书的影响力削弱了，党员发挥不了先锋模范作用，青年人对"党票"缺乏兴趣，党的"助手组织"如青年团、妇女会大多名存实亡。据有关部门于1995年的调查数据估计，全国农村大约有10%的党支部处于这种状况。[8]这意味着农村基层党组织失去了对1亿左右农民群众的政治影响！村党支部特别是村支书能力弱化的原因，固然同权力资源的减少有直接的关系，但同农村党员队伍的老化、党性观念的淡化、思想观念的僵化和部分党员干部生活作风的腐化有密切的关系。没有任何理由要求农民群众去服从这种"四个化"的党支部及其支书。
实行村民选举制度之后，村委会的影响力在不断提升。三年一届的村民选举有助于提升村委会的组织吸纳能力，不少有可能给村民带来经济实惠的能人、有号召力的社会精英及年轻有为的村民入选村委会。村委会的这种能人化趋势有助于提升其动员力和控制力。因此，尽管一些农村的党支部软瘫了，但有了能人化的村委会，村庄避免了权力真空。
对于村民选举后农村党政关系，笔者采取权力影响力的交互分类方法，建立了农村党政关系类型的经验分析模型：
管理和民主监督。在村民自治实践中所摸索出来的这"四个民主"是社会主义民主原则的具体化和操作化。这种把抽象的民主原则变成具体的操作规范，然后以法律的形式制度化，是我国村民自治制度规范建设的一个鲜明特征。
农村党支部活动的基本依据的《党章》和《中国共产党农村基层组织工作条例》，党的文件、国家的法律、政府法规等也是党支部制度规范的重要来源。1998年11月，国家颁布的《村组法》明确了农村基层党组织的法律地位，把村党支部定性为"领导核心"。紧接着，中共中央在1999年3月下发了《中国共产党农村基层组织工作条例》，更加明确了村党支部的权力地位、职责范围和制度规范。这些新的制度规范对农村党政关系的调适产生了深刻的影响。
村支两委制度规范的差异，是影响农村二元权力结构的制度因素。村支两委及其负责人角色协调的制度基础，就是党的政策和国家法律的内在一致。制度规范的内在一致是保证党组织自上而下的授权与村民自下而上的授权和谐一致的制度条件。就经验层面来看，如果村支两委的关系普遍出现了不协调的状况，那么根源在于不同制度规范之间存在矛盾，村支两委之间的权力冲突不过是这种矛盾的外化。 
二、 村民选举后广东农村党政关系的变化：经验分析

1998年9月，中共广东省委下发14号文件，决定全省统一撤消农村管理区体制，实施村民自治制度。2年过后，广东省共撤消20313个管理区，设立并民主选举产生了20346个村民委员会，加上广州、深圳、珠海3市1709个村委会换届选举，全省农村已有22055个村实行了村民自治。目前全省只剩5个村未完成撤区设村、选举村委会的转制工作。[10]广东省农村改制实践，为笔者分析村民选举后农村党政关系的变化提供了难得的经验素材。
首先，我们有必要回顾一下广东农村管理区体制的形成及其原因。1986-1989年，广东省将生产大队、生产队分别改组为村委会和村民小组，把一些生产小队合并为小村（村民小组），在这个基础上设立村民委员会（大村）。在这一阶段，广东农村体制与全国保持一致。1989年，广东省委在分析了广东农村社会发展实际需要的情况下，[11] 决定将村委会改为管理区办事处，其性质是乡镇政府在农村的派出机构；同时，将村民小组改为村委会，由村民选举村主任（一般称村长或小村长）。这就是颇具广东特色的农村管理区办事处体制。毫无疑问，这种管理体制有利于财权与事权的集中，对农村工业化和城市化的启动发展发挥了一定的促进作用。事实上，许多农村管理区特别是珠江三角洲一带的管理区已经变成了城镇化的"工业村"。
管理区办事处的党政关系其实是以办事处书记为领导核心的一元权力结构。这种权力结构具有如下几个特征：1）权力资源的单一控制模式，即管理区的经济资源、政治资源主要控制在管理区党组织手中；2）权力来源的同一性，即管理区书记和主任的权力都来自乡镇任命；3）职能重叠，即管理区党政职能不分、以党代政；4）权力影响力结构是单一的强书记-弱主任的结构。这种权力结构的实质是人民公社时期党的一元化领导体制的承袭或变形。由于这种体制排斥了自下而上的村民民主，因而不能满足农民群众参政议政的民主要求，也难保农村干部队伍的廉洁奉公、勤政为民。 农村管理区体制自身存在难以克服的弊病，这是体制变革的内在原由。这些弊端主要表现在三个方面：一是管理区干部的责任机制不合理。由于管理区干部由乡镇任命，因此许多基层干部唯上是从，不关心农民群众痛痒，部分农村干部欺上瞒下、鱼肉百姓，导致农民的不满甚至对立。二是管理区的集体产权关系不明晰。管理区办事处往往取代村委会（原生产队）而直接管理属于村民集体所有的土地和其他财产。这种侵占农民利益的与民争利行为必然招致农民对政府的不满。三是对管理区干部的权力监督乏力。由于缺乏有效的监督机制，一些管理区干部铺张浪费、贪污行贿甚至集体腐败的行为难以遏制，加剧干群紧张关系，危害安定团结大局。[12]总之，管理区体制的根本弊病，就是没有民主选举，也就缺乏民主监督，更谈不上民主管理。因此，推行村民直选制度，让村干部定期接受村民投票的考验，是改革管理区体制的关键一步。
广东农村转制改革，不仅导入了村民直选的权力，而且促使了农村党政关系从一元权力结构向二元权力结构的政治转型。原有的农村一元权力结构的制度基础是自上而下的乡镇任命，而新的二元权力结构则导入了村民自下而上的民主授权机制。在这种民主授权机制的驱动下，选举出来的村主任，无论是原管理区的干部，还是普通村民，其角色地位都发生了根本的变化。作为村民民主授权的承受者，当选村干部自然产生一种担负村民嘱托的责任心和肩负村民利益代言人的使命感，促使他们努力扮演村民利益守护人的角色。村干部的这种使命感和责任心，不仅来自于对村民信任的回报心理，同时也包含有自利的动机，即为换届选举获得更多的选票而兑现竞选承诺。显然，如果村主任这个职位完全取决于村民投票的数量，那么成功的竞选者必然会想方设法展现自己的治村才能，才能维护村民对自己的投票信任。 然而，竞选出来的村主任，如果想要独立自主地开展工作以图有所作为，自然不甘扮演村支书附庸的角色。这就驱使村主任从村支书手中接管那些法定的权力，从而对村支书的领导权威提出了挑战。如何评判这种挑战，学术界有截然不同的看法，党内也有激烈的纷争。[13]笔者在实地调查中发现，较普遍的情况是，县-乡党委一般都把村党支部当作"嫡系部队"来对待，在村支两委职权配置上比较袒护村支书。而直接负责推行村民自治工作的各级民政部门，则要求按照《村委会组织法》落实村委会的权力地位，支持村主任接管法定权力。如果民政部门与党的组织部门就村支两委的职权问题争执不下，那么出面协调的权威机关一般他们的共同上级，即市委甚至省委。