政治论文：高速增长中的低度政治发展─泰国模式分析

 内容提要
本文分析了泰国在经济的高度发展后起其政治体制依然没有重大变化的种种因素，指出泰国独特的官僚体制在这一过程中的作用，并认为真正的政治发展比经济发展更为困难。
关键词：泰国， 经济发展， 官僚制，政治发展。
政治发展与经济发展之间的关系历来是学术界十分关注的课题。贫穷的经济基础上无法建立稳定的政治秩序和民主体制，经济发展的成就会造成政治方面的积极变化，均已成为学术界的共识。然而泰国在高速的经济发展过程中，原来的既得利益集团不仅很容易地将经济发展的成果据为己有，而且依然大体上保持着旧有的政治体制，形成一种经济方面的高速发展与政治方面的低度发展同时并存的奇特局面。从而对传统的发展理论提出了挑战。
作为东南亚新兴工业化国家和"亚洲第五虎"，泰国这种独特的现象越来越引起致力于发展研究的学者的兴趣。在东南亚主要的五个发展中国家，泰国的政治发展问题最为突出，其政府更迭的频繁及军事政变的频率之高也令人惊异。1932年至1992年，泰国共发生了19次政变，13次成功。同一时期，20位首相相继组建了48届内阁，其中24届内阁属军人政府，8届是军人为主的政府，16届为文官政府；共通过了15部宪法；举行了18次大选。从1932年到现在，泰国有80％的时间处在军人的统治之下。最近的军事政变发生在1991年，并导致了大规模的冲突。[1]
即使在这样的情况下，泰国的经济仍然取得了骄人的成绩，并且保持着较高的增长速度。1951年到1961年，国民生产总值由282亿铢增加到571亿铢，年增长率为7.4％；1960年－1970年，泰国的年平均经济增长率为8.4％；1970－1982年为7.1％。世界银行《1983年世界发展报告》认为：在过去20多年的经济发展过程中，"泰国是发展中国家中经济发展最为成功的国家之一。"[2]
泰国经济的高速增长与政治的低度发展，经济增长的持续性与政治的动荡性形成了鲜明的对比。经济增长的持续性与政治的低度发展之间究竟有什么联系？为什么泰国在经济发展取得了长足进步的情况下政治体制依然大体保持原样？本文试图从如下一些方面对这些问题进行探索。
◎泰国的官僚行政机构
在发展中国家，普遍存在着这样一种现象，政治决策机构和决策实施机构的权力杠杆往往向后者倾斜。政治组织软弱分散，其应有的政治职能多落入官僚手中。第三世界国家中军官与文官之权力斗争十分激烈，许多学者认为这种权力之争将危及国家的政治稳定、经济增长、行政效率和民主发展。在所谓的西方民主国家中政策只能由政治的、非官僚机构制定，而官僚只是政策的执行者；官僚必须受到前者的制约。发展中国家的政治观念虽然大多来自西方，组织结构形式上大同小异，但权力和职责的分配却与西方社会有很大差别。在一党专政的国家，由于高度的集权，官僚完全被党所操纵，两者已成为一体，没有明确的分界线。而泰国却处在另一种极端的情况之下，军队一直在政治舞台上唱着主角，偶尔有文官执政，也不过是多党联盟，但无论谁执政，具体的行政机构组织却完全把握在行政官僚手中。泰国的非官僚组织，诸如佛教、工会、政党、企业等利益集团，总体力量不强，难以对这种官僚体系构成有力的监督，更不用说对其加以控制。由此可见泰国官僚在泰国政治经济的发展过程占有的重要地位。因此有人认为"泰国是官僚政体，官僚是泰国占有统治地位的政治精英"。[3]这也在一定程度上解释了为什么经济发展的成就并未能对官僚的政治结构造成革命性的冲击。
从其结构上看，泰国现在的官僚分为三个层次：中央、府（省）和地方。在中央设有十三个部，部下设司和处，各部有一个部长和一至两个副部长，其中内政部规模最大。在各部之上又设有总理办公室，直接监督十三个司。泰国共有七十二省（府），每省有一个省长，一至两个副省长和一个助理省长。省下设区及相应的区长。区下设镇、村及相应的镇长和村长。虽然省长是一省的最高行政官员，但是不能直接领导内政部所管辖范围以内的官员。地方政府单位包括府行政组织、市政府、区和镇行政组织。这些单位直接由内政部和省掌管，而非自治的独立的机构。在各省设有民选的议会，议会会员每年集会一次，通过年度预算，审核前年的收支。预算来自各省的税收。泰国经济的区域发展极不平衡，一般而言，各省税收极其有限，它们必须通过地方行政司来得到中央政府的拨款和贷款。各省在财政上都不得不依赖中央政府。泰国各级地区性政府均由内政部所设，并在内政部向心力的影响范围内运行。中央政府除了以财政手段外，还在各地区任命中央政府代表，以加强控制。市议会是民选议会，每当国民议会解散之时，市议会也得解散。而且内政部有权在市议会和市长之间发生冲突之时，解散市议会。而曼谷市议会成员、市长均由中央政府任命。也就是说，中央官僚对全国行政具有绝对的控制权力。
泰国官僚主要来自武装部队、警察和民政领域。泰国武装部队，尤其是陆军的优势地位可从内阁这一权力中心中清楚地体现出来，在1959年至1974年的内阁成员中，38名成员来自军队，103名成员来自民政领域，（这141名成员均为官僚），只有四名非官僚成员。仅在1957－1976民主时期，非官僚内阁成员（35名）超过了官僚成员（23名）。然而内阁主要职位、总理、内政部长和国防部长均由军队首领所垄断，在1932年后的四十八年里，39年由军官担任首相，9年由文官担任首相。而既使在文官当政时，国防部长的职位也一直由军方把持。
民政包含内政部、财政部、农业部、通讯部、教育部和总理办公室，这六部的行政对军队并不构成威胁，相反，行政成了军队的同盟，两者一致认为秩序是政治稳定和经济发展的基础。美国学者斯芬指出，泰国行政和军队对于官僚制度有着共同的价值取向，这种价值观"不是以成就目的（生产力、理性和效率）为取向，而是以社会制度的维持为目的"。[4]发展和秩序并不矛盾，后者为前者提供了基本的必要条件。泰国虽经反复的政治动荡，但其社会体制并无多大变化。我们所见到的是塔尖人员的不断交替，而权力塔的基层从未受到冲击。这种官僚体制的稳定性在很大程度上确保了社会体制的稳定性。一般来说，军队不干预行政职能，而文官也不进入安全领域。官僚的各个组成部分拥有共同的观念，如尊重权威、高度区别的上下级关系、以地位加以规范的行为、"了解个人的位置"观、尊从而非武断、遵守而非主动等等。这些共同的观念使得军队和行政的劳动分工能被双方接受。这种劳动分工的观念不仅在军官和文官之横向上，也在中央和地方上级和下级的纵向上得到体现。
文官是泰国官僚的主要组成部分，泰国内政部曾做过统计，1981年泰国5100万人口中，有799.491人是文官（其中还不包括国营企业任职的干部等）。进入90年代，由于行政管理的需要，文官人数迅速增长。泰国文官制度主要是在19世纪末朱拉隆功行政改革的基础上发展而来的，1928年"文官法"的颁布标志着泰国文官制度的正式确立。1928年颁布的"文官法"规定①成立"贯彻文官法委员会"，负责招聘选拔文官和文官的人事管理。②通过公平竞争考试以招聘和选拔文官。③取消官衔制，建立职位分类制，根据个人的职务，职责、工作质量和数量确定文官的工资。④文官的晋升是以才能而不是以资历为基础。[5]文官法后来虽多次修订，但公平竞争考试招聘文官和以才能晋升的原则并未改变。
目前泰国文官制度在管理制度上有几大特点：① 官衔分类制和职位分类制并存。根据职位分类制，除王室外，泰国的高校、科研单位和警察部门等也实行官衔分类制。一般来说，级别、官衔与物质利益直接挂勾。② 沿袭1928年文官法，文官的招聘和选拔必须经过公开竞争考试。任何符合条件者均可报名参考，机会均等，获得政府奖学金者或文官学校的毕业生可以不参加招聘考试，但必须得到有关部门的批准方可成为文官，考试的公正性是无可非议的，除了极少数专业（如安全部及与国家安全、情报有关的专业等）的招聘考试外，其他的考试均是公开的考试，考试的成绩由考试委员会集中评定，然后公布成绩，择优录取。 ③文官的晋升制度较为复杂，低级别的官员的晋升除资历外，还得通过晋升考试。但高级别文官的晋升主要强调学历资历、工作经验，然后再考虑工作能力。④泰国文官分类繁杂，对各类文官的调动有着多方面的限制。跨部门、跨行业的调动更为困难。这种管理方式虽然有些僵化，但加强了各行业文官的稳定性。⑤1975年，泰国通过了"反贪污法"，成立了"反贪委员会"，它的主要任务是向内阁提出反贪的建议，调查案例，对案例一经查实，即通过内阁要求被怀疑者公布其财产等，在结构和组织上，该委员会直接由总理办公室领导，委员会的成员由政府提名，并经过议会的批准，更值得我们注意的是，这些成员绝对不是政治官员、议员、商人，这样，"反贪委员会"的相对独立性是极为显著的，它不可能受到政党、政府要员、大资本家的操纵，这在一党专政的国家是不可想象的。当然，无可否认，泰国的腐败现象极为严重，但与军官比较而言，文官是较为廉洁的，反贪委员会对于清除文官队伍的腐败也起了重要的作用。 
◎泰国官僚的价值观念和行为方式
传统的官僚价值观在现代泰国依然保持着，泰国官僚在社会政治机构中，占据着统治性的地位，他们的价值观还未曾受到其他组织的挑战。目前，那些潜在的反官僚组织在泰国依旧缺乏合法性和大众支持。就传统而言，官僚与民选政客之间，泰人更偏爱前者，泰人从不用政治一词去描述官僚的政治性行为，他们并不清楚无论议院是否存在，官员均会参与政治决策。在泰人眼中，政治是卑鄙、腐败、混乱的代名词，政治家被视为贪图权力、滥施职权、自谋私利、好于争吵、无所效率的人。每当军事政变发生之时，人们常会这样来解释，"政变的原因是政客们导致混乱，带来麻烦，阻碍了政府行政的平稳运行……"[6]
泰国人喜欢用"Kan muang"（玩政治）即用玩政治来描述政治角色与政治行为。而对于行政，人们常说"tham"`"Kan borihan"`"tham"意为"为……工作"，Kam borthan意为行政。可见，泰国人是将政治看成是无关紧要的事，而行政却不同于政治。在泰国人的语言中，从不把政治和行政混在一起。泰语中还有一个单词Woon wai 更能反映人们对于政治的态度。这个词指的是一种令人讨厌的状态，它可能导致混乱和不安。当该词用于政治场合时，它指的是压力集团的某种官僚外行为。对于众议院，人们常在新闻报道中使用该词来描述这一参与型政治中的冲突争吵和妥协。一旦议会内冲突升级，军官和文官就有权干预并解散议会，借口是，议会是如此"woon wai"，扰乱了政府行政，不利于政府政策的实施。[7]
泰人亲行政远政治的态度，证明泰国传统官僚价值观是根深蒂固的。而泰国的家庭教育，学校教育和对职业的期望都有利于这些价值观的形成，在学校中，教师常向学生灌输所谓"正确的"行为规范，如"年轻人应懂得如何尊敬老人和上司，当年轻人和不同级别、不同地位的人在一起时，应该知道如何行事"。[8]
一旦普通家庭出生的青年有幸受到高等教育，进入行政领域，他们也会被官僚所同化。这样，对来自各种社会阶层的青年灌输官僚价值观对于传统的官僚政体起着重要的维护作用。而更重要的是，泰国缺乏社会流动性，穷人没有什么机会可以进入文官领域，高层文官主要来自官僚和商人家庭。另外，泰国尤其看重洋学位，据李克提·地日未竞统计,1973年, 在泰国拥有最显赫， 最高权利位置的2200名官员中， 93%是大学毕业，其中1/3拥有学士学位，且几乎全部来自西方国家的大学，2/3不满56岁的官员拥有洋文凭。[9]这一方面说明高级官员均有着较高的知识水平，同时也应注意到，主要是政府官员或他们的子女才能留学国外，并由此而形成了一个特殊的利益集团。总的来讲，泰国官僚有着如下的价值观念：
1、宗派主义
泰国官僚中派系林立，美国学者大卫·威尔逊（David Wilson）在其著作中写到："一个部长，他进入此部之时， 已拥有了这一职位的权力，他希望得到下属的尊重，敬仰和听从。然而。传统上而言，他有义务照顾自己的下属。为了保证自己或整个宗派的权力不受侵犯，他必须履行自己的义务。这样，部里的所有成员就成为他的拥护者，他也就在内阁中成为他们的代表。部长极力保护其雇员的利益，并为本部争取尽可能多的预算。当然，部与部之间最终只能相互妥协，不可能出现利益独占的情况。"[10]另一位学者诺曼·杰克斯（Norman Jacks）认为宗派主义与政治腐败有关，他认为：部长与下属之间这种垂直性忠诚与利益的分配相关。任何管理政府项目的权力，特别是利益攸关的项目，都得在不同各部的决策者之间均分，当然这绝不是根据客观标准来加以分配。[11]
2、个人至上主义
在泰国历史中其政治领导均持个人至上论。政府高官习惯于自我决策，他们在工作中常以自我为取向，而非以任务为取向，而高级官员之间相互极为熟悉，或许他们在同一所学校读书，然后又一起在职务晋升的阶梯上攀爬；同事间相互联姻；泰国官员常常涉足商业，并在生意场上互相关照，这种关系甚至在一定程度上影响了政府的决策。值得强调的是，泰国人特别注重校友同学这一层关系，同学间的庇护关系非常凝固，这不仅是物质利益的互换，也是他们人与人之间的道德上的义务所在。宗派主义和个人至上论容易导致徇私思想和裙带关系。因此，泰国官僚常视自己的职位为个人财富，并以之来为自己和宗派谋取利益。建立在宗派基础之上的徇私思想和庇护主义在一定程度上成了官僚腐败的催化剂。
3、喜欢分散对决策应负的责任。
泰国官员很少自己做出决策，他们倾向于在委员会内分散决策权力和责任，对于一个新问题，他们的第一反应就是要成立一个委员会。这样势必会出现许多临时性的委员会，问题是往往在不同委员会之间会出现职责重叠的现象，而不利于问题的处理。
4、自上而下之发展综合症(Top-down development syndrome)[12]
多数泰国国家发展计划和项目都强调有必要让农村民众参与到发展过程中来，然而，实际上有关农民切身利益的诸多决策都是自上而下来制定的，官员们常根据自己所受的教育，都市背景来看待农村问题和农民的需求，加之上层决策权威和下层运作机构之间缺乏协作精神，使得自上而下的决策方式所导致的问题进一步恶化。1980年2月，泰国总理差玛兰召开了一次各部副部长会议，他强烈地批评道：
" 我在几个地方均发现每个人都是各干各的活，毫无协作精神。例如花费巨资所兴建的灌溉工程却因缺少灌溉渠道而无法向农民供水。有些地方供水较好，农业产出也令人满意，而儿童教育和卫生保健却远远落后于需要……
"有一次由于缺乏协作，五个机构同时向政府申请预算，而他们要兴建的却是同一座桥。……同一个部里的一些总监，五年来视对方如路人，从不互相打一声招呼。而部与部之间、厅与厅之间也互不通气，自订计划，然后再跑到部长面前请求批准……"[13]
宗派主义、个人至上论、责任分散和在各个层面上缺乏合作的自上而下的发展综合症，导致了泰国官僚机构的低效率。这些官僚价值观使泰国官僚对民众的需求反应迟缓，在行政上难以达到最大效率。当然，这并非泰国官僚独有的问题，在所有官僚和其他政治机构间缺乏权力平衡的政体中也都存在着类似特征，只是泰国官僚的这些特征更为明显而已。
◎官僚与泰国社会的政治经济发展
泰国官僚是世界上少有的延续了几个世纪的传统机构。本世纪泰国社会经济的迅猛变化，无疑对官僚制度提出了严峻的挑战，但官僚的地位并未受到根本性冲击，传统的官僚价值观依旧根深蒂固，只是在选拔官员的程序上吸取了西方现代文官制度的某些长处，这深刻说明泰国官僚制度具有独到的稳定性，也说明经济发展并不能自发地改变社会的价值观念。直到现在，泰国官僚的权力仍是至高无上的，我们仍可称泰国为"官僚政体"（1992年文人政府加强了议会的立法和决策权，对官僚形成了一定的约束。）从1932年到80年代初，泰国官僚制度操纵在军官手中，这一方面是通过任命文官担任内阁的高级职务，另方面是吸收官僚替军人政治卖命。那些从军营里走出来的官僚又充当着政治家的角色，他们精于谈判、妥协、庇护等各种政治伎俩。学术界普遍认为，泰国军人统治具有有限的分权性。我们曾提到军官与文官之间有着劳动分工，即军官不得干预文官的行政事务，文官也无权进入安全领域。军队允许文官拥有较多的自由空间，以实施经济发展计划，进行财政预算和各种经济改革，即使在文官实施反暴乱计划的时候，也没有隔三差五地向军队首领请示。因此，泰国众多高级专家都愿留在这一制度之内。
泰国的官僚结构极为稳定，虽然军事政变不断，内阁更迭频繁，但每一届新上台的军政府除了调换某些部长人选外，仍保留各部常务次长以下的政府常务官员，以便他们能够维持政府的日常行政事务和业务工作。毫无疑问，任何政变都没有损害官僚尤其是文官的既得利益。在这里值的一提的是，泰国的技术官僚 (technocrats)始终在泰国社会经济发展中起着重要作用。他们都曾在西方留学，深受民主思想影响，但他们却能容忍军人独裁，愿意在军人专制下工作。究其原因是，军人统治并没有剥夺技术官僚的职能，相反赋予了他们充分的权力，能够制定和实施他们认为对国家和人民最为有利的发展计划，能够发挥他们的才能，实现专家治国的理想。也正因如此泰国才能确保经济政策的延续性，虽然军队不断哗变，学生也起来闹事，政府不断更迭，但专家们的各项工作并未因此而中断，经济政策也没有因为政府的更替而改变。泰国一直是东南亚最能吸引外资的国家之一，因为外商相信他们的投资等种种利益决不会因为军事政变而受到损害。从五十年代中期以来，泰国经济发展的一个特点是军队精英参与了贸易、商业和银行活动，许多军队将领成了华人公司企业董事会的成员，这也是他们财富的主要来源之一，另方面，商人也可从这军队──商人的联姻中获得好处，他们可以在军队这支保护伞下从事经济活动。因此许多大公司常邀请军官加入他们的董事会，以确保他们的经济安全和经济利益。而对国有企业的控制又成了军队精英获取经济权力的途径之一。许多国有企业都由军队经营；其他由泰国经济事务部或文官机构经营，但常常也有军官参与其间。这些国有企业虽然常常亏损，但却是某些军队要人的重要收入来源，军人通过控制国有企业既可增加个人财富，又可扩大自己的庇护范围，加强自己的实力，但这也成了军人腐败的温床，且导致企业的严重亏损。（不过，这种现象在八十年代以来已不多见，国有企业在国民经济中的地位已微不足道，许多亏损了的国有企业已被解散、出租、联营或私有化。）在泰国，各种政治机构对官僚束手无策，更谈不上去控制官僚。泰国官僚通过对宪法的修改来抵制非官僚机构。从1932年到80年代末，除了1946、1949年和1974年宪法外（这三届宪法总共才存在五年这久），其他的宪法主要是由官僚制定，且刻意限制议会的权力，大多数宪法都制定了特定条例，以防立法机关成为强有力的政治机构。例如，1968年宪法就明文规定民选代表不得担任部长职务。宪法甚至规定两院制立法机构中任命的议员就达到众议院3／4的数量。1978年宪法规定任命的议员数目必须达到众议数的2／3。在某种意义上，我们可以称泰国国民议会为"帮派性立法机关"，它成了泰国官僚的附属品，很多学者认为，泰国议会在政治体制中所起的作用是有限的，"法律和预算由官僚起草，再递交立法机构进行讨论，而讨论却极其敷衍，只不过稍作修改，最后都获得批准。"[14]