政治论文：中国地方政府竞争与制度变迁

 摘　要：现有的中国地方政府竞争研究中所忽略的问题，根源于研究者不加批判地接受了蒂博特的地方政府竞争模型的逻辑前提：联邦分权制。我们将该模型加以修正，应用到中国的单一制环境下，并探讨地方政府竞争对于中央政策变迁及其公民参与的相关影响。 关键词：地方政府竞争；制度变迁；蒂博特模型；公民参与   　　市场经济环境下的地方政府竞争，是指一国范围内的地方政府之间就可流动资源而展开的竞争。在当代中国，地方政府竞争已经构成了一个重要的政治经济现象，引起了学术界的关注。本文将探讨地方政府竞争对于中央政策变迁的影响，这一课题包含着多重的意义。其中不可忽视的是，它构成了地方治理与公民参与的一个基本的环境变量。如果公民(或者企业) 认为地方参政的成本要远远高于退出的成本，那么对于地方治理变迁的影响要素中，退出策略所造成的间接影响将十分显著。   　　本文首先指出已有的研究文章所忽略的问题，是与地方政府竞争理论的早期模型--蒂博特的地方政府竞争理论有关，然后在修正了该模型的条件后，以私营企业的进入权利为例对地方政府竞争给出了一个模型分析。最后是简要总结，提出我们的见解。   一、被忽略的问题与蒂博特模型   　　目前对中国地方政府竞争的研究主要在以下几个方面：第一，认为地方政府竞争是中国经济增长的重要原因，比如钱颖一、周业安的《地方政府竞争与经济增长》(载《中国人民大学学报》2003 年第1 期) ；第二，地方政府竞争是地方政府制度创新的重要原因，如刘汉屏、刘锡田的《地方政府竞争：分权、公共物品与制度创新》(载《改革》2003 年第6 期) 、谢晓波的《地方政府竞争与区域制度转型》(载《财经论丛》2004 年第2 期) 等。第三，还有一些作者讨论了地方政府竞争促进资本形成，如刘大志、姜海龙的《地方政府竞争对民营企业资本形成的影响及对策》(载《经济纵横》2004 年第8 期) ，促进了区域经济的协调发展，如谢晓波的《经济转型中的地方政府竞争与区域经济协调发展》(载《浙江社会科学》2004 年第2期) 。   　　以上研究多方面地探讨了地方政府竞争问题。但目前尚未有将地方政府竞争与整个中国的制度变迁联系起来考察。已有研究中涉及到制度变迁的，也仅仅指出地方政府的区域性制度，而没有考虑到地方政府竞争对于中央政策的影响。之所以如此，这与地方政府竞争理论源头--蒂博特的理论模型有关。事实上，可以认为，研究者都忽略了蒂博特模型中所隐含的制度前提，从而使他们在看到地方政府竞争的作用的同时，却忽略了地方政府竞争对于中央政策演进的地位与作用。   　　蒂博特最早提出的地方政府竞争的模型①[1 ] (P4162424) ，长期以来，构成了研究地方政府竞争的基本文献。该模型包含7 项前提假设：1. 消费者是充分自由流动，并移居至最能符合其偏好模式的社区；2. 消费者对各地方政府的收入与支出有着充分的了解，并知悉它们之间的差异；3. 存在许多社区可供消费者来选择；4. 不考虑就业机会对自由流动的限制，或者假定所有人都依靠股票分红来取得收入；5. 各个社区所提供的公共服务彼此之间不存在外部经济或外部不经济；6. 每个城市的管理者将遵从原有居民的偏好来提供公共物品，因此存在一个最优的社区规模。该最优规模可定义为以最低平均成本所提供的服务量；7. 人口规模低于最优规模的社区将试图招徕外地居民以降低平均成本，比如芝加哥与纽约开发郊区，以招徕人口，还有些城市努力改善城市设施，以吸引制造业厂商来办厂。而高于该最优规模的社区则试图减少人口数目，处于最优水平上的社区则保持该均衡状态。所谓高过最优规模的地区则驱赶人口，其主要的推动作用在于经济力量，而不是政府推动。比如由于城市中生活费用高昂，许多人都从城中搬出，而迁往郊区。   　　蒂博特认为，地方政府之间事实上构成了一个竞争性市场。将每个地方政府所提供的公共服务视为一个给定的价格，人口将从人口规模超过最优规模的城市流向公共产品供给充分或者成本较低的城市，也就是人口规模低于最优规模的城市。这样通过地方政府之间的竞争，最终达到一个均衡。尽管在现实中还存在着诸多不能满足该模型的因素，但蒂博特认为，至少在概念上，这个模型是存在着最优解的。   　　当模型处于不均衡的状态时，一部分消费者投票将对现有的公共物品感到不满，而另一部分则仍然满足于现状。给定充分流动的假设，人们将从高于最优规模的社区移居最低规模的社区。这样，消费者及其投票就能够满足他们的偏好。在地方政府的管理者这边，它们就如同处在一个全国性市场中，购买适当的公共物品。在这个市场中，供给与需求将最终达成均衡，每个地方政府所提供的公共模式最好是适应其居民的偏好，在这个过程中，不是地方政府有意去适应其居民的偏好，而是经济制度的作用使它们最终符合了居民的偏好。   　　蒂博特的地方竞争模型发表后，受到了广泛的关注。几十年来，学术界对地方政府竞争都基本上是在蒂博特模型的基础上加以扩展和应用的。上世纪90 年代以后，一些研究中国改革的学者也尝试应用该模型来解释中国经济改革的成功。其中最典型的就是华裔经济学家钱颖一的观点，他认为中国存在着一个事实上的财政联邦主义，因此在各个地方政府之间形成了竞争关系。此后，许多中国学者都开始应用这一模型来分析与解释，因而对中国地方政府竞争的研究也逐渐增多。从已有的研究成果来看，蒂博特的模型已经被广泛接受。   　　但应看到，蒂博特的模型是从美国的政治经济背景提出来的，这使得该模型在应用于中国时，应当首先考虑作必要的修正或扩展。蒂博特的理论模型事实上还包含着一个他没有确切指明，但隐含着假定的制度前提，即中央政府与地方政府实行明确的分权制② ，地方政府的竞争仅仅在于提供地方性公共物品。中国的研究者也往往不加批判地接受了蒂博特的制度前提，假定中国的财政分权事实上已经使得地方政府之间能够就地方性公共物品进行竞争。如，刘汉屏与刘锡田的观点就是如此。事实上，如果看到，地方政府竞争本身所提供的并非纯粹意义上的地方性公共物品，它们又是一种全国性公共物品，这将有助于我们揭示地方政府竞争与中央政策的变迁之间的关联。   二、中国地方政府竞争的前提条件   　　我们现在来看应用蒂博特模型的中国现实。   　　首先，我们假定中国存在市场经济，这意味着资源的可流动性，这也是使地方政府竞争成为可能的基本前提。但应看到，在现实中国，资源的流动性在不同的要素上有着不同的意义。在各种生产要素中，上个世纪90 年代以来，资本的流动性较大，限制也比较小，劳动力受各种因素限制较多。   　　而且目前劳动力的流动不是地方政府竞争的结果，而是工业化过程中，农村劳动力转化为工业劳动力进程的必然现象。这其中关键的自变量不是地方政府竞争，而是另外的因素。换句话说，无论地方政府在公共产品供给方面如何变化，劳动力其价格不敏感。例如，厦门市即使把环境卫生做得再好，其流动人口也不会比北京(所谓的北漂族) 多，而北京纵使堵车再严重，也难以遏制劳动力流入的趋势。③其次，中国国家结构形式是单一制，这意味着地方政府的任何一种制度创新，都必然牵涉到一个中央政策的执行问题。在联邦制中，宪法对联邦政府和州政府的权力有着明确的划分，如美国宪法将美国联邦政府的权力以列举的方式加以规定，而在此之外的任何事务都属于州政府的权力。在这样一种比较规范的分权体制下，地方政府之间的竞争都是处于各司其责的范围之内，在此情况下，不存在联邦政府的干涉。而在中国的政治体制中，并不存在中央集权与地方分权按性质的明确划分，而是以事情的重要性大小来决定其管理权限的归属。这意味着，地方政府在作出某种新的重要举措时，就有可能会成为一种对中央政府政策的突破。   　　根据这两个基本前提，本文选择了上世纪90 年代私营企业的生产经营政策为例来说明中国地方政府竞争对于中央政策的影响。理由是：第一，从90 年代以来，资本的流动性大大增强，显然要高过劳动力的流动性，这使得模型的适应性更强。经验观察表明，90 年代的地方政府对于资本表现出更多的敏感，比如采取各种招商引资活动。第二，私营企业政策是由中央政府制定，而由地方政府来实施。从原则上说，地方政府应当执行中央政府的政策，但在现实中，地方政府往往采取一种"上有政策，下有对策"的策略，从而彼此之间将中央政策变成一种"地方性公共物品"，并构成一种竞争的情势。   　　20 世纪90 年代初，中国政府对个体私营经济的限制相当广泛④。至20 世纪最后几年与本世纪初，中央政府对于私营经济的限制纷纷解除。1998 年10 月，国家对符合要求的私营生产企业和科研院所赋予了自营进出口权。如2001 年12 月11 日，国家计委颁布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》。又如2002 年1 月，国务院办公厅转发了《关于"十五"期间加快发展服务业若干政策措施的意见》。两个文件都明确指出，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；在实行优惠政策的投资领域，其优惠政策对民间投资同样适用；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设；鼓励、引导民间投资参与供水、污水和垃圾的处理，道路、桥梁等城市基础设施建设；放宽外贸、教育、文化、中介服务等行业的市场准入资格条件，等等。下文将应用地方政府竞争的模型来分析政策转变的联系。   三、模型分析   　　由于进入权利的提供方是地方政府，这使得进入权利成为一种具有相当的外部性的地方性公共产品。除了某些自然垄断的公共事业如邮政业之外的许多商品的市场本身就是全国性的，规范的市场经济要求对该商业市场的进入权利的提供方应当是中央政府。但中央政府由于社会契约的约束，并未将进入权利提供给私人。在这种情况下，就由地方政府来提供这种权利，权利本身也就成为一种地方性的公共产品，即属于其辖区的企业(包括公有制企业与私营企业) 。但是这种权利具有外部性，因为它影响到其他地区的同行业企业。其他地区的企业将发现与它竞争的对手不仅仅是公有制企业，而且还多出了现有政策本来不容许出现的私营企业。在市场竞争中，先行获得进入权利的企业必然占据着优势，而对地方政府来说，它可以为该地区提供更多的税收，解决更多的就业。因此率先向民营企业提供进入权利的地方政府将因为其产业上的优势而取得更多的利益。   　　各个地方政府将为争取民营企业的投资而展开竞争，其中的基本内容就是争相突破中央政策的限制，为私营企业主的投资提供一个进入权利，从而构成了一个进入权利市场。下面用一个简单的代数模型加以分析。   　　假定中央政府规定某种进入权利R 仅仅赋予公有制企业，不允许私营企业获得该权利。同时存在着的众多地方政府，都是执行中央政府政策的代理机构，它应当执行中央政府的政策，如果不执行，将会受到惩罚。但是地方政府为谋取自身的利益，这使得地方政府的举措并不一定完全符合中央政府的政策。