政治论文：中国地方政府制度创新的利弊分析

 内容提要　中国地方政府作为制度创新的重要主体，其制度创新活动有力地促进了中国的市场化改革，有利于降低制度创新的风险和成本，提高权力中心制度安排的质量和效益，但从全局的角度审视，则不利于全国统一市场的形成，妨碍权力中心推行的制度变迁进程和制度变迁的整体性推进。关键词　中国　地方政府　制度创新   　　有关中国地方政府制度创新的研究，在国内已有一些成果，但还处在一个初始阶段。作为我国改革中制度创新的重要主体，地方政府的作用已越来越为人们所认同，因此，迫切需要我们加强这方面的研究。本文拟从新制度经济学的角度对中国地方政府制度创新的利弊做一些探讨。   　　一、中国地方政府制度创新的优点   　　1 以"第一行动集团"的身份推进制度创新，促进市场化改革。   　　所谓制度，按新制度经济学派的代表人物诺思所表述的，是"一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范"。规则包括正式规则和非正式规则，正式规则主要有法律法规、组织安排和政策等，非正式规则有道德和习惯等。而所谓制度创新，则是指制度的变迁过程，是制度创新主体为获得潜在收益而进行的制度安排。制度创新过程一般分为五个步骤： (1) 由于相对产品及要素价格变化、市场规模变动、技术进步等原因，若干个人或团体预见到潜在的制度净收益，形成制度创新的第一行动集团； (2) 第一行动集团提出制度创新方案； (3) 第一行动集团按照最大化利益原则理性地比较和选择他们认为最能实现自身利益的制度创新方案并实施之； (4) 形成第二行动集团，如国家权力机关通过立法防止"搭便车"行为，助第一行动集团一臂之力；(5) 两个集团共同努力实现制度创新。由此可见，第一行动集团在制度创新中起着举足轻重的作用，它是制度创新的决策者和首创人，并决定着制度创新的进程。充当第一行动集团角色的可以是个人、团体或政府。在诱致性制度变迁中，变迁一般表现为"由个人或一群(个) 人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行"，第一行动集团是熊彼特意义上的企业家。但由于我国目前产权关系还不明晰，微观主体因收益预期不明确而不能及时感知由制度不均衡产生的获利机会，或因不能解决"搭便车"的问题而不愿从事充满风险的制度创新活动。此外，宪法秩序的限制和权力中心设置的制度进入壁垒，增加了微观主体制度创新的进入成本，从而限制了其制度创新活动。所以，我国的制度变迁主要是强制性变迁，是一种供给主导型变迁，"由政府命令和法律引入和实行"。中国的制度变迁是一个由计划到市场的过程。在这一过程中，既不是自然地进入市场经济，也不是恢复市场经济，而是在政府引导下创造性地进入市场。中国在破除计划体制的同时，市场体制并没有完全建立起来，计划和市场都不完全。在这种情况下，为了保证资源配置的效率，需要政府以制度创新衔接不完全的计划和不完全的市场，因而使中国的市场化带有明显的政府主导特征。   　　要不要改革、改革什么、怎样改革都由政府最后定夺，因此，政府创新制度的意愿和能力是决定制度变迁的主导因素。政府是制度变迁的第一行动集团。而地方政府作为中央政府的代理机构，依法管理一个较小区域内的公共事务，是次一级的"权力中心"，为本地区利益的最大化而成为区域制度创新的第一行动集团。特别是改革以后，随着放权让利和"分灶吃饭"的财政体制的推行，地方政府具有了独立的行为目标和行为模式，它不再仅仅是传统的统收统支的财政体制下那样的一个纵向依赖的行政组织，而逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织，具有了强烈的追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机，因而在向市场经济的渐进过程中积极谋取潜在制度净收益的"第一行动集团"的角色。   　　改革需要支付实施成本和摩擦成本，后者是改革激进程度的增函数，改革越激进，阻力也越大。而且，由于信息的不完全性、新制度规则发育和完善的时滞以及原有政治秩序和利益格局的约束，使我国选择了一条渐进式的改革道路，排除了创世纪式的一揽子改革。这样，新的、有效的资源配置方式和激励机制不可能在所有经济领域一下子建立起来。由于中央政府在放权让利的同时，并没有给下级政府提供充足的发展经济所必需的资源保证，也没有完善的资源配置机制，这就迫使地方政府着重从较易的环节入手，从原有体制外谋求突破，进行一种增量改革。"不从对资产存量的再配置入手，而着眼于在资产增量的配置上引入越来越多的市场机制"，即从原有体制外探索引入市场机制解决资源的新路子。这主要表现在开放市场，放开价格；实行承包责任制；建立乡镇企业，鼓励个体和私营等非国有经济成分进入市场；积极引进外资和劳动力等。一些地方(如广东) 还在公共产品(如交通等基础设施) 领域引进市场机制，探索出了一条以市场规则解决公共产品有效供给的新路子，按照市场规则进行建设和经营管理。随着这些增量改革的推进，市场力量日益增强，与体制增量相联系的利益主体的政治经济实力不断壮大(如非国有经济) ，逐渐形成对体制存量的压力和吸引力。并且，增量改革所带来的经济实力的增强使一些地方有能力对改革的失益者进行一定的补偿，从而弱化存量市场化改革的阻力。   　　这可从近年来解决政企关系分离、实现产权关系明晰化的改革中得到说明。在这一改制的过程中，存在着明显的区域性差异，一些地区(如一些沿海地区)可以在明晰政企之间的产权关系调整上一步到位。其原因之一，就是这些地方的政府由于在增量改革中获得了较强的经济实力，能较好地解决改制过程中必然出现的下岗工人安置和社会养老金的筹措等问题。同时，它们也具有较强的动员和组织不同所有者的资金注入到本地需要改制的企业中去的能力，以各种优惠政策吸引本地和外地企业通过兼并、收购、合资、联合、参股和控股以及证券投资等形式实现亏损企业的产权重组，从而实现政企关系的分离。最终达到由体制增量改革到体制存量改革的过渡，促进市场化的进程。   　　2 降低制度创新的风险和成本。   　　任何一种制度安排都是需要耗费成本的。为了最大限度地获得净收益，必须尽可能选择那种交易成本低的制度安排方式，"包括制度设计的成本，实施新安排的预期成本"。戴维·菲尼指出："制度设计的成本取决于用于新的制度安排的人力资源和其他资源的要素价格。"他以美国加利福尼亚和亚利桑那地下水的使用管理作为例子加以说明。在加利福尼亚州，法律允许组织用水户自愿协会和划定地方公共水区，而在亚利桑那州，用水管理权则归州政府掌握。这样，加州的一般居民都能参与制度安排的设计，管理水的使用，而在亚利桑那州，则只有政府官员才能参与制度安排的设计。所以，用水管理方面的制度创新的成本在加州会低得多。   　　习惯的、语言的、民族的等等方面的渊源，使地方政府官员更容易接近当地民众，而民众也在一定程度上更乐于参与地方政府的制度创新行为。因此，地方政府可以大大减轻制度创新的人力资源成本。我们知道，信息是决策的基础。而信息的获得又有赖于信息传递的有效性。中央政府要有效地调节地方政府的行为，使社会资源的配置达到帕累托最优，其基本前提是能够全面、准确和及时地获得相关信息。事实上，这个前提很难满足。中央政府的决策越是具体到每个具体项目，信息空间的维数就越大，且每个项目的情况又各不相同，这就使信息不完全的可能性越大。而地方政府为了争取中央政府对地方经济和社会发展的支持，往往夸大所在地区发展的重要性和紧迫性，不真实申报经济、文化等方面的核定的数据，使中央政府与地方政府的信息不对称。这样，中央政府要获得足够的信息，就要花费大量的人力、物力和财力，大大增加制度设计的成本。中国由于幅员辽阔，各地区之间的资源禀赋不同，社会经济发展程度极不均衡，所面临的社会环境和经济机遇也不一样。在这种情况下，如果由中央政府统一设计制度创新，无疑将面临巨大的成本。而地方政府的制度创新则可以弥补这方面的不足。   　　制度从潜在安排转变为现实的安排，还要看实施上的预期成本的大小。中国各地的情况千差万别，如果一开始就由中央政府统一实施某项制度安排，不仅推行的难度大，而且将面临难以预期的实施成本。因为"在一个社会有效的制度安排在另一个社会未必有效"。一项新制度安排将会带来什么样的政策产品，受到多种因素的制约，制度的设计者很难进行预先的准确估量，也就是思拉·埃格特森所说的"， 制度变更的成本之一是对新政体将生产什么产品的不确定性"。权力中心在进行制度安排时，除了要考虑经济因素外，还要考虑政治等因素。一般而言，在制度变革的酝酿阶段，经济因素处于中心的地位，在变革的实施阶段，政治因素则变得更为重要。制度安排的政治成本，如权力的扩散可能弱化权力中心的权威性，为控制代理人的偏差行为所要支付的费用，经济自由化所诱发的多元化政治力量对权力中心执政地位的潜在威胁，因利益关系的调整引发的社会不安定因素，等等，都是权力中心所必须认真面对的。而新制度安排可能引致的这些后果，不是权力中心所能预先设定的，最终需要通过实践来加以检验。因此，在全面推行制度变革之前，最保险的方法就是先在局部地区进行，然后再对试验的结果进行评估。这一做法往往会起到减少风险和降低成本的效果。如果经过试验证明新制度安排的实施成本是权力中心所能承担的，净收益大于成本，并且具有可行性和普遍性，就由权力中心通过国家强制力使其获得法律地位，以法律的形式进行推广；反之，则终止试验。所以，改革开放以后，我国的许多新制度安排都由地方政府提出和进行试验，待取得经验后才予以推广。