政治论文：政治文化与西北欠发达地区乡村治理研究

 　中图分类号：D08 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）28-0070-04

　　政治文化是政治关系的心理和精神的反映，它是指人们有关政治的看法、意见、知识、情感等主观政治意识的总和。就政治文化而言，人们的政治角色意识特别重要，它是在政治过程中的参与者对自己作用的认知。农民是社会主义民主政治和政治文明主体的重要组成部分。农民的政治观念及政治参与对国家的长治久安和民主政治的发展有着重大的影响。西北欠发达地区的政治文化具有多层次、多结构、多因素的综合特征，这种政治文化对区域内农民的政治情感、政治态度、政治价值观等产生极其深刻的影响，并构成西北欠发达地区治理的政治心理基础。

　　一、西北欠发达地区农民参与村民自治的政治文化基础的调查认识

　　政治文化和政治制度是政治生活的基本构成，两者相互促进，相互支持，共同推动着政治生活的发展。作为强制性的政治制度要想发挥好维护社会政治秩序的实效，必须在信念、观念层面得到人们的支持和认同，这种关于政治制度合理性的观念认同就属于政治文化。政治参与是分析和研究政治文化的重点，许多政治问题的认识归根结底就是看政治参与态势及其政治后果。政治社会要实现其职能和目的，就必须通过各种政治参与活动。乡村治理过程中的参与者主要分为三类，分别是村庄管理者、乡村精英和普通村民。村庄管理者通常将自己视为领导者或服务者；精英将自己视为协助者或挑战者；普通村民将自己视为参与者或被管理者。很明显，不同的政治角色意识会影响到乡村治理的具体过程。本文以最狭义的角度理解和分析西北欠发达地区农民参与村民自治的认知和态度。政治学家阿尔蒙德认为政治文化体现的是对政治系统、系统组织部分和系统中自我角色的态度，并以认知取向、情感取向和评价取向来体现政治文化的内涵。所以农民参与村民自治的政治文化主要表现为"村民对村委会选举制度的认识"、"村民在村民自治中自我角色的态度"和"村民对基层干部的看法"等问题上普通村民对此的感情、态度和价值观。D乡位于甘肃省中部地区的国家级贫困县G县，是一个典型的西北经济欠发达农业乡镇，全乡辖13个村委会，共6 921户，35 225人，人均1.76亩耕地，2012年人均收入为2 450元，农民收入重点靠打工为主。笔者对D乡6个村委会380多户农户进行的相关村民自治的政治文化调查主要是从三个方面展开。

　　1.关于村民对村委会选举制度的认识。村委会是村民实现"自我管理、自我教育、自我服务"的基层群众自治组织，所以与村委会选举制度相关的村民、候选人和选举工作人员三方行动者中，村民是村委会选举的主体。一般来说，建立和健全民主选举，是体现村民自治精神的主要标志，也是完善现代乡村治理的关键。村民对村委会选举制度的支持与否，反映了其对村民自治制度的认可度。由于村民委员会既要承担上级政府下派的任务，又要管理村民自治范围内的一些公共事务，所以村委会班子的好坏直接影响到村民自身的切身利益。调查表明，87%的被调查者认同选举制度并积极参加村民委员会的选举，但村民对选举程序的公正性持怀疑度的高达46%，这部分人认为自己所行使的村委会干部选举权利仅仅是被动地在候选人名单上打钩。据笔者调查所知，D乡前几届村委会选举中，乡政府经常打着必须选出"能干事的人"的名义不当地介入和左右村委会民主选举。比如在把初步候选人确定为正式候选人的过程中，通常用"酝酿协商"的办法确定正式候选人，即选民直接提的初步候选人名单要经过上级领导和村选举领导小组的筛选之后才能成为正式候选人。尽管选举法强调选举过程要"根据多数选民意见"进行，但实际过程中上级意图和村选举领导小组的意见往往起着更大的作用。2007年在上级政府的推动下，D乡将选举过程进行改革，不再使用这种"酝酿协商"办法，而是由村民代表参加的预选大会上通过投票决定正式候选人。从选举程序看似更趋合理公正，但由于以地缘、血缘、业缘为联系纽带的关系网络的影响，再加上乡村社会固有的"面子观"及宣传工作的敷衍，导致普通村民对选举程序的公正合法性认可度并不高。

　　2.关于村民对自我在村民自治影响力的认识。村民自治从制度安排上是农村基层人民群众的自治，在自治组织里，村民直接选举领导人、表达自己的意愿、参与重大问题的讨论、监督村委会及其干部的管理活动等。村民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督直接行使当家做主管理村庄的民主权利。但笔者在D乡的调查表明，村民对自我在村务决策管理方面的影响力，相当一部分持消极态度。村民群众普遍地承认，现在村民群众不太关心村集体的事，特别是青年村民对村庄公共事务基本上不闻不问。比如当村委会决定对村民利益造成侵害时，他们一般也仅在私下发发牢骚，而不采取具体申诉行为。例如，D乡某村一家私营饲料加工厂造成的环境污染已经影响到整个村庄村民的正常生活，质询他们为什么不向村委会或乡政府投诉时，村民们异口同声的答复是："告了也没用"。再比如当村里的道路、水渠、水电等公共事务受损或遭到破坏时，村民也不求助于村委会或乡政府，这也进一步说明村民个人对村级公共事务的影响力没有信心，并没有真正发挥出村民自治的最本质特点。当村民自己的权利受到直接或间接侵害时，多数村民选择对基层公共权力系统的漠视。

　　3.关于村民对村委会职能和干部的认识。为规范村民群众开展自治活动，国家依法构建了村级组织体系，明确了一套运行机制，以此作为村民群众开展自治活动的依托和依据，从而形成了一个充分体现自治、民主和平等意向的村庄治理结构。村民和村委会是村民自治结构中两大支柱，那么在现实中村民又是如何认识村委会的作用。调查表明，村民们在答复"你了解村委会作用"这一问题时，出现频率最多的答案是"不知道"和"收费"。多数村民反映，村委会很少召开村民大会，包括冬季村民较为集中和闲暇时期，村里公共事务经常出现没人管的现象。在答复"村委会干部工资来源"时，近乎90%的人都回答"由上级发"，包括村里那些见多识广者和具有较高文化水平者。《村组法》规定，村委会为非行政权力机构，所以村干部的工资来源应向农户提取。村民不了解实际情况，除了对《村组法》内容不了解外，调查也证明贫困村村委会财务状况不公开不透明现象较为普遍。虽然个别村为应付上级的检查，在村委会宣传栏罗列了一些支出款项，但村民既不了解也不关心整个村务收支运行状况。村委会的无为和暗箱操作，致使村民与村委会之间的距离更加疏远。对于村干部与群众的关系，经笔者调查发现，D乡年龄较长的农民，普遍对村干部怀有"敬畏"的传统政治观念；年轻农民由于常年在外打工，对村干部较为生疏；还有一些家庭困难农户，因多数村干部及亲属处于村中相对优越的经济地位，容易产生心理失衡现象，经常在背后散布谣言，认为他们的经济来源多是贪污公款所得。正是由于部分村干部的负面形象，严重影响了村民对村委会的信任和感情，导致相当部分村民与农村基层干部间情感较为疏远。 　　可见，我国西北欠发达地区，尽管村民认同村民自治制度，也通过实践熏陶初步具备了一定的政治参与意识和政治权利意识，比如对村委会候选人选举合法性的质疑、对村委会没按制度安排所产生负面影响的不满情绪、对村干部廉洁公正的期望及自我在村民自治影响力中的失望评价等，但与村民自治制度所要求的政治文化基础还是存在较大的距离。

　　二、西北欠发达地区农民参与村民自治的政治文化滞后性的成因分析

　　政治本质上是公众的事业，政治文化不仅仅停留在政治意识层面和政治制度层面，最重要的是通过政治行为文化来体现。特定的政治文化"在某种意义上是保持民主政体有效运行的一般动力来源，宪法制定人规划了政治的正式结构，试图增强可靠的行为，但若没有信任的态度，这些制度很少有任何意义。"[1]从调查得知，虽然村民具有较高的参选率，但与村民自治理想制度安排所要求的民主政治人格还是远远不够的。高参选率进而说明村民对村民自治还是抱有一定期望值的，只不过还没有从对公共权力的制度性服从中解脱出来。西北欠发达地区经过20多年的村民自治实践之后，政治文化对现行的农村基层民主制度发展仍存在着一些较为明显的制约作用。

　　1.西北欠发达地区厚重的传统政治文化遗存影响着村民的政治参与方式。政治文化作为内化了的政治行为规范，通过人们的政治意识和政治信仰对政治行为发生作用，它"规定着人们的政治倾向，影响着人们对政治的关心程度和争取或行使民主权利的行为力度，支配着人们对政治行为方式的选择，更以一种执着的政治目标深刻稳定长久地指导着人们的政治行为。"[2]在农民的政治人格形成过程中，传统政治文化具有十分重要的影响，构成了农民政治社会化的主要内容。相比之下，农民的现代政治文化观念则十分淡薄，根本就不具备现代西方所倡导的那种政治文化基础。由于各种原因，经济社会较为落后的西北欠发达地区农民受传统政治文化的影响更深，农民普遍传承着崇圣思想和依附政治心理，等级意识和顺从心理，乡土观念、面子思想、盲目从众、随遇而安和重礼仪而轻法制等传统政治文化主要特点，这些文化沉淀影响和支配着农民的政治参与方式。这就不难理解西北欠发达地区村民为何既对村委会选举持有较高的参选率，但又对自己在村民自治中的影响力评价较低的缘由。这些传统政治文化遗存，严重影响着西北欠发达地区村民自治制度的发展。

　　2.西北欠发达地区经济文化的落后制约着农民政治参与的基础条件。农民政治参与的积极性是建立在其基本生活保障的基础之上的，没有一定程度的物质条件，人们就不可能对公共事务产生应有的关注。经济因素成为制约西北欠发达地区农民政治参与行为的重要因素。"高水平的政治参与总是与高水平的发展相伴随，而且，社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。"[3]西北欠发达地区多数农民刚刚达到温饱水平，他们把更多的精力与时间投入到自身经济条件的改善方面，因此暂时还无法获取足够的政治参与信息，也不可能对政治事务进行有效的讨论和影响。村民们关心最多的是与他们生活和生产息息相关的问题，政治对他们来说远不如温饱问题现实。此外，在现行压力型体制下，一系列政务下延到村，要求村级组织配合乡镇政府完成，但不给予相应的财政经费；一系列公共建设项目和农村达标工程落实到村，虽然相关部门下拨了一定的专项经费，但要求村集体给予相应配套。这些来自于政府的任务和工程要求村庄必须完成，致使本来就捉襟见肘的经济落后地区村庄公共财政雪上加霜。相当部分村庄公共组织因无钱办事而无力开展自治活动，成为仅仅艰难地协助政府完成政务的"准政府"。乡镇政权将村委会视为自己的"一条腿"，通过其超越社会之上的力量控制村委会，从而将村民自治组织行政化。村委会的行政化必然造成村干部的"官僚化"，导致一些村庄的民主选举制度形同虚设，村民表现出对政治的极度冷漠。笔者在西北欠发达地区的调查中就发现，村民对自治制度的认同及自我角色作用的评价与村庄与村民的经济状况紧密相关。除了经济因素外，文化教育状况也是影响村民政治参与的一个重要因素。从一定程度上来说，农民的文化素质决定着农民的政治参与意识和水平。D乡3万多人口中，小学文化程度的就占37%，文盲和半文盲竟还有14%，能经营、会管理、懂技术的人才更是凤毛麟角。由于农村青壮年劳力和"精英"人士大量外流，留守人员普遍文化程度较低，这也严重影响到欠发达地区农民政治参与的质量以及政治认同的程度。

　　3.西北欠发达地区不成熟的农村社会环境阻碍着农民政治参与的动力。社会环境是民主发育的基础。政治参与制度化需求的社会环境是社会结构分化，利益群体成熟和城乡一体化。改革开放以来，尽管西北欠发达地区乡村社会环境发生了一些新的变化，但由于农村社会转型不彻底，社会组织分化不正常，阶层分化缓慢等状况严重影响着该地区农村社会民主政治的发展。调查也证实，大部分农民受传统人格政治影响较深，对现代合法的制度化参与渠道认知较低。也就是说，西北欠发达地区绝大多数农民缺乏法治条件和市场经济环境下培育出的法治意识、主体意识和自我保护意识。政治主体没有了这些意识，就体现不出现代政治所追求的平等、民主价值取向来。农村社会环境的不成熟从大的方面来讲，必定会造成农民意识不到自己是国家和社会的主人，更不知道自己如何依法行使自己的权利；从小的方面来讲，农民不知道自身所处的地位，也不明确如何实现村民自治，更不知道如何实施对村两委的民主监督。农村社会的分化是走向现代化的必经途径，不同的社会基层和利益群体为维护自己的权益，往往会强烈地要求政治系统提供完善的参与渠道，这也理应成为农村民主政治发展的驱动力。现实中的农村社会虽然也呈现出分化的趋势，但特征暂时还不太明显，经济欠发达地区尤其甚然。由于西北欠发达地区农村社会利益分化差距不大，导致人们的需求、生活方式基本一元化，所以无须结成利益群体去争取权益。