政治论文：浅析阿富汗国内政治现状对阿过渡进程的挑战

 　　一、阿富汗过渡进程

　　2010年1月阿富汗问题伦敦国际会议发表了名为《阿富汗领导、地区合作和国际组织参与》的公报。公报提出，要在5年内向阿富汗政府移交安全控制权。7月，阿富汗问题喀布尔会议召开，此次会议标志着阿富汗过渡进程的正式启动。过渡进程的关键是阿富汗的"领导权和所有权"，即阿富汗政府将接管国家管理和安全的所有权利与职能。根据安排，驻阿外国部队将于2014年底前全部撤离，届时阿政府需全面承担维持国内治安任务。

　　伴随阿富汗过渡进程的启动，美国及其北约盟国也相继公布了从阿富汗撤军的计划。这无疑减轻了阿富汗境内以塔利班为首的反政府武装的军事压力，同时也对阿富汗政府在外国军队撤离后能否继续维持统治、维护国家安全提出了挑战。

　　过渡进程是十分艰难的。这种艰难不在于向阿富汗政府移交"领导权和所有权"，而是此后的阿富汗局势将会如何发展。由于总统选举、撤军行动和过渡进程同在2014年进行并完成，所以2014年将会是阿富汗重建非常重要的一年。

　　二、阿富汗国内政治现状对阿过渡进程的挑战

　　观察当前阿富汗国内政治现状，会发现这个国家正处于一个微妙的阶段：阿民众对2014年的到来是带有不安的期待心理；卡尔扎伊总统则希望外国援助能够继续保持现有水平；阿富汗各政治派系正为2014年的大选及之后的政治博弈积极准备；外国观察者则表示谨慎的乐观，认为阿富汗相比之前处于"足够好"的状态。但有些能够影响阿富汗过渡进程成败的问题一直没有得到解决，例如民族和教派纷争、部落冲突、政府腐败等。要想改善这些问题，过渡进程就要有妥善的政治安排。目前阿富汗国内政治现状对过渡进程来说，有三个方面的挑战：领导人人选问题、有效治理问题、法治问题。

　　（一）领导人人选问题

　　阿富汗政府目前面临的一个重要问题是领导人的人选问题。这关系到2014年4月大选之后，现总统卡尔扎伊正在实施的政治、经济和政府改革能否继续进行下去；也关系到2012年东京会议上，阿富汗政府向国际社会承诺的2015年-2024年"十年变革期"能否顺利开展。现状是卡尔扎伊总统和阿富汗政治能否为阿富汗人民提供一次真正的令人信服的大选尚令人质疑。目前为止，没有发现一位能够令阿富汗各主要政治派别团结一致或达成有效共识的总统候选人。

　　现在，有些事情没人可以预测：塔利班是否会与政府达成和解并尝试用和平协商的方法来获得权力（例如穆斯林兄弟会在埃及和哈马斯在巴勒斯坦做的那样）；2014年大选后，谁会成为阿富汗的下一任领导人；由塔吉克族领导的阿富汗国家安全部队如对大选结果不满，会做何反应。目前清楚的是，没有一个强有力而又能为阿富汗各方所普遍接受的人选来代替卡尔扎伊。现在能做的就是在这有限的时间内阿富汗各派争取达成更多的共识；或者在这个外国军队撤离，外援物资减少的过渡时期，能发现一位有能力的领导者：他能够在明年掌权后迅速地采取行动来接手过渡进程。

　　最可能的，阿富汗下一任领导人将会像卡尔扎伊一样，在面对阿富汗现实权力结构时会表现出某种程度的依赖性和软弱性：他要依靠他的个人魅力和能力来赢得一部分国内政客和军阀的支持；而且随着外国势力影响的减弱，为稳固政权，这种依赖性可能还会加深。这使得未来的领导人不可能在这个国家内拥有稳固的权力基础和跨越种族、地域、教派及部落界限的综合支持。最后的结果可能会是形成新的地区、种族或教派势力。新的割据势力会谋求控制阿富汗国家安全部队在喀布尔之外控制的地区，从而造成阿富汗中央政府实力的削弱；或者爆发严重的政治危机，为反政府势力接管整个国家制造机会。可以肯定的是，在未来，政府的运作仍旧不可避免地会依赖于阿富汗当前的权力结构。虽然这样做会助长阿富汗的腐败问题，但是新的领导人可能还会采用这种方式来应对国内的政治现实。

　　根据世界银行和阿富汗财政部的分析，在下一个十年中，阿富汗政府还需要70亿美元，以覆盖安全部门、健康和教育等基础服务部门以及发展项目的开支。若新总统能以高超灵活的政治手腕来管理和使用国际援助资金，并利用任命部长和地方首脑的权力来争取政治支持，中央政府的权威可能会得到有效的维护。

　　随着援助资金和物质的减少，在未来，要想稳定阿富汗的政局，领导能力和团结将会是更加重要的因素。当总统可供支配的资金减少时，要想继续维持中央政府的权威，就会更多地依赖于与各地方领导人的合作。在2014年之后，评价过渡进程成败的关键不在于谁将领导位于喀布尔的中央政府，而是看谁能保有在这个国家大部分地区的实际权力；他能否与其他政治派别达成合作，能否有效地打击塔利班和其他反政府份子。

　　（二）有效治理问题

　　一个政府，如果只有领导人而不能达成有效治理，是没有任何意义的。在过渡进程的安排中，公众、媒体和政治家们对于阿富汗选举的质量和中央政府的组织给予了大量关注，却对另一些问题视而不见：阿富汗政府的实际治理质量如何，政府治理是如何生效的，政府在满足公众需求方面做得如何，还有阿富汗政府如何能有效对抗塔利班等反政府武装。

　　美国国防部在2012年12月向国会提交的半年度报告中对阿富汗政府的治理做了如下评述： 　　…阿富汗政府的长期可持续发展正在受到腐败、低效率的项目监管、地方政府预算资金短缺、无法创造足够的税收来维持政府运作的挑战。而且，阿富汗中央和地方间缺乏联系，权力集中在行政部门。这些会继续限制治理的有效性和合法性。公务员能力有限。阿富汗民众缺乏正规的培训和教育也妨碍了政府在阿富汗全国的稳定和可持续发展。

　　…阿富汗政府仍然是高度集权的，预算和支出的权力主要由喀布尔的财政部和其他中央部门掌握。地方行政部门能做的，就是有限的合作、规划和监督作用。

　　…地方治理的总预算非常低，仅为阿富汗整体预算的5%（即7.2亿美元）。预算的执行率也低。…议会、州长、省级部门和中央部委之间缺乏协调。中央部门决定向省级部门分配资源时很大程度上没有考虑当地的需求。

　　世界银行在其2012年5月的过渡进程研究中提供了类似警告：

　　阿富汗虽然拥有一部以高度集权和统一为特征的继承性宪法，但中央统治一直软弱无力，需要和强力的地方势力建立具有共同利益的联盟。公职被用来作为平衡精英间利益竞争的资源。公共部门的改革面临着艰苦斗争…未来，争夺公职可能会造成西方援助的减少和内部冲突。

　　…政府正在努力增加预算时省级参与的程度，并采取一个更加公平的方式来在省级部门间分配资源。但在全国，政府维持治理的能力和资源是受到严重限制的。目前，大部分流向各省份和地区的资金是预算外的，而且冲突严重的省份收到了更多的援助资金。…过渡进程将减少"预算外"资金，这可能会相应地减少当前一些省份财政水平…这很可能会破坏近年来在这些地区取得的国家合法性建设的进展，也会破坏当前的地方财政机制。

　　阿富汗需要进行更多的基础改革，使国家、省份和地区议会能有效控制相应的预算资金。对资金严重的过度集中管理和无法在急需的领域花费的现象需要终结。这一过程将是不稳定的和渐进的，但没有这样的过程，有效治理和剿灭反叛分子将变得不可能。

　　（三）法治的问题

　　治理同样依赖于法治―尤其是在那些需要快速处理各类民事刑事案件的部族、教派和民族关系紧张的地区。但是没有公开的数据显示法治有得到强化的趋势。阿富汗警察与阿富汗军队都混杂在一起。有关警察的报告忽略了它在应对国内司法时的效率、腐败和与其他司法部门缺乏联系等方面的问题。

　　美国国防部在2012年底对这些问题总结如下：

　　大范围腐败和透明度不足仍然是在阿富汗建立一个自我维持的法治体系的主要挑战。该国的主要反腐败机构，监督与反腐败高级办公室（HOOAC）和总检察长办公室（AGO），在阿富汗政府内部只得到最低程度的政治支持。

　　正规的和传统的两种阿富汗司法体系的共同不足和两者的紧张关系，使得塔利班仍是阿富汗民众解决争议的一个选项。因为塔利班的法律更简便、有强制性且被认为比阿富汗正规司法系统腐败更少。虽然传统的纷争解决方式被认为是阿富汗较发达的文化部分，但它不在政府的监控下，且一些纷争解决方式是与国际人权原则不一致的。

　　总体上，法治推广贯彻的进程是缓慢的。主要挑战包括引导民众进入正规司法系统、对人权保护的执行不力、腐败、缺乏透明度和司法人员缺乏。人力不足和阿富汗政府对实施法治的政治意愿不足是关键障碍。

　　最可能的是，2014年后实现较现实的法治，即恢复西方干预前当时阿富汗的法治状况。通过地方军阀或是像塔利班那样的反叛份子，许多地区可能回归传统方式的"迅速的正义"。如果没有得当的改革，那么过去十年外国顾问寻求的法治在最好情况下将只能留在少数城市地区，甚至还会发生腐化。

　　虽然许多人权进步的象征将会在这个过程中消失，但它事实上意味着一个向着满足民众需要和期望的方向发展的趋势。对阿富汗普通民众来说，这意味着贪污和腐败会以惊人的速度从司法系统中被消除。这一进程同样将会是不稳定和渐进的，并且将会以阿富汗的方式和方法从内部驱动。

　　三、结语

　　过渡进程是一项高风险的艰难工作，许多因素都有可能导致过渡进程失败。领导人人选问题、有效治理问题也只是目前在政治领域遇到的挑战，其他挑战还包括经济领域和安全领域等。在这其中，政治领域的挑战无疑是最为紧迫的，对过渡进程的成败也最具直接的威胁。

　　阿富汗政府是过渡进程的主体，如果这个主体自身结构存在缺陷或者腐朽，那么过渡进程无疑是失败的、没有前途的。对阿富汗来说，建立有效的国家共识尚需要一定的时间。所以，达成有效治理，提高自身治理能力，以良治、法治争取更多的阿富汗民众的信任，是目前过渡进程中的阿富汗政府必须且迫切需要做的事情。这也是过渡进程中政府与塔利班对抗的延续。当然，最重要的选择还是要由阿富汗民众自己来决定。