财政支农资金整合存在的问题及影响整合的因素分析?

 尽管过去十年我国财政支农资金整合取得了一定的阶段性成效，但财政支农资金多头管理，交叉重复使用，资金投入分散，资金使用效益不高的问题仍然没有从根本上得到有效的解决，妨碍制约财政支农资金整合的体制性和机制性的矛盾依然没有破除，这不仅直接影响财政资金的使用效益，而且阻碍着我国农业现代化发展进程。 
　　一、财政支农资金整合存在的问题 
　　（一）对财政支农资金"整合"认识不到位。无论在中央各部委涉农机构层面看，还是在省市县地方层面上看；不管是在财政系统内部，还是在涉农其他主管部门，相当一部分人对财政支农资金整合的重要性和紧迫性认识不足，没有站在维护保障国家粮食安全，实现农业现代化的高度来认识到新形势下加快财政支农资金的整合的重要意义，对于我国"三农"问题的解决，合理有效配置公共财政资源，提高财政支农资金使用效益，加快推进社会主义新农村建设，促进农业可持续发展，实现现代农业有机地结合在一起，许多人思想观念仍然停留在狭窄封闭的"小农业"的意识中，没有树立起开放综合管理的"大农业"理念，观念上陈旧导致对财政支农资金整合在认识上难以统一思想，无法形成资金整合的共识氛围。 
　　（二）财政支农资金整合的重点不突出。从近十年来财政支农资金整合的实践看，之所以财政支农资金整合效果不佳，主要是财政支农资金整合目标和方向不清晰。对中央和省级层面而言，对支农资金整合不仅没有明确的思路和具体规划，而且对支农项目建设时序、资金平衡缺乏综合分析、判断和协调，仅仅强调把资金整合的重点放在提高财政支农资金使用效率方面上，对具体支农资金"怎么整合"，整合后"钱要投到哪里去"，"当前需要解决什么问题、长远需要解决什么问题"，这些关乎支农资金整合的一系列重大问题，缺乏统一规划部署和具体实施方案，致使整合后支农资金在投向上缺乏连续性和长远性，年度间缺乏必要的衔接，使支农资金整合停留在"为了整合而整合"状态下，无法实现财政支农资金整合后所要解决和达到的预期效果。对基层县（市）而言也是如此，既缺乏财政支农中长期发展规划，也没有年度财政支农资金投入重点范围和项目储备。由于基层普遍缺少财政支农资金的产业发展、生产和生活基础设施建设规划，有些地方的县（市）区级支农资金整合平台的区域性和规划性不明显，引导聚集支农资金的功能不强；有些地方整合平台的内容过于空泛，具体的项目支撑不够，财政支农资金安排没有形成以规划为基础，以项目为载体的工作机制，资金整合后的可操作性也不强。就某个项目而言，究竟应当资助多少数额，在实际操作中也难形成科学标准，这使得整合后形成的"打包"资金难以实现合理分配，违背了整合的初衷。 
　　（三）财政支农资金整合缺乏部门之间的合作。由于支农资金整合在一定程度上削弱了原有的分配格局下涉农部门的既得利益，因而难以使涉农资金管理部门产生资金整合的内在动力，从而导致部门之间缺乏合作的积极性。现行的财政支农资金管理模式，使得支农资金分散在各个涉农部门管理和使用，所有涉农事务都是按照类别归属不同的部门管理，各类支农项目大都以条条管理为主，各涉农部门对资金使用要求不同，支农资金的重点投向和建设内容也各有侧重，客观上形成了多头决策、分割安排使用的局面。加之，支农资金使用管理信息沟通渠道不畅通，这不仅使得掌握资金和项目分配权的各涉农部门在项目选择和资金投向等方面很难做到一致，也使财政支农项目计划、支农资金及资金整合工作不能同步进行。目前，省级资金整合与所辖县（市）级资金整合的协同工作的难度越来越大。有些县（市）为了获得省级整合资金，不得不迎合省级支农资金整合的"政策取向"，县级资金整合成为了被动调整。 
　　（四）财政支农资金整合没有一套规范的制度约束。目前涉农资金整合随意性较强，停留在被动的整合状态，主要是缺乏相应比较权威的政策法律法规体系，仅靠财政部门下发的文件来要求各部门和地方进行资金整合，是不可能在中央、省、市、县四级财政之间建立起自上而下有序流动的良好机制。有些地方过分依赖领导的权威，过分看重协调组织的作用，过分强调资金整合的完整性，牵强地将一些特定用途和指定区域的资金纳入整合范围，而忽略了各种体制机制的创新。还有些地方开展的涉农资金整合并没有严格按照设立依据、来源渠道、投入规模、执行期限、支持对象、支出用途和使用管理方式等对涉农资金进行认真梳理，从而导致一些涉农项目该撤销的没有撤销，该合并的没有合并。在一些涉农资金整合取得了初步成效的地方，虽然对性质相同、用途相近、使用分散的涉农资金进行了必要归并，但由于缺乏自上而下整合机制的有效支撑，把清理、归并涉农资金提升到预算编制环节进行统筹安排仍面临相当大的困难，资金整合只是停留在"治标"没"治本"的阶段，以至于整合的效果难以显现。 
　　（五）地方财政配套困难影响财政支农资金整合效果。现行财政体制实际上是分税制和财政包干体制结合的产物，在实际运行中强化了各级政府上收财权、下放事权的格局，成为导致地方财政困难的根本原因之一。加之，涉农部门在支农投入责任、范围、扶持对象和重点领域等权限划分上不清晰，各涉农部门指导工作多以资金为手段，形成工作推进资金化、资金分配碎片化、项目设立固定化，专项转移种类越来越多，规模越来越大。中央下达的许多支农投资项目，规定地方政府都要进行资金配套，使得地方陷入不配套违规、配套没钱的两难境地。一些地方受财力的影响，无法承受太多的资金配套要求。尤其是中西部欠发达地区，县（市）乡两级地方政府财政资源严重短缺，财政支农资金和项目只能依靠中央或省里，地方无力提供更多的配套资金，地方的"三农"投入只能依靠中央和省里每年下达一定的专项资金来解决问题。由于许多专项资金使用已经固定化，致使有些地方所需资金与专项的要求有较大偏差，不能自主支配使用，因而难以实现其资金整合。此外，还有些扶持农民生产生活项目，要求农户配套资金，因很多贫困户的自筹部分根本拿不出来，使这部分农民失去了参与支农项目的机会。 
　　（六）农民缺乏参与财政支农资金整合的话语权。无论是"三农"问题的解决，还是现代农业的发展，在很大程度上取决于农民的参与程度。然而，在整合实际运作过程中，各级地方基本上以政府相关职能部门为主体来进行支农资金整合，从某种程度上说，支农资金项目的确定、安排与使用只是政府部门间的博弈结果，所体现的是中央和地方之间或者部门与部门之间的协调和利益分配。而作为支农资金使用主体的农民却一再被排除在外，难以参与支农资金使用安排这个过程中来，农民或支农资金使用主体不仅缺乏正当利益诉求和表达渠道，而且缺乏平等参与制定游戏规则的权利，其利益表达不能体现在支农资金的项目规划安排中。加之，资金整合信息未能对大众公开，使得农民不能够对项目安排和资金使用等情况进行有效监督和质疑。有些地方支农资金整合后，使得项目安排的受益面变窄，结果是项目区的农户不一定对该项目有需求，而有需求的农户却得不到支农资金的扶持，供求错位则带来整体福利损失。此外，片面强调支农资金的整合，不仅带来的支农资金"垒大户"现象与财政支农目标不符，而且带来一些地区更严重的贫富差距和社会问题。有些地方支农资金在县域范围内整合后，地方政府官员出于政绩方面的考虑，往往更倾向于把资金投给发展基础较好的地区，进一步加剧"马太效应"，这与建设公共财政的理念不相符。 　　二、影响财政支农资金整合的因素分析 
　　（一）财政支农资金管理体制不顺的问题。要看到现行的财政支农资金管理体制和农业宏观管理体制相对应，它是由过去的计划经济体制演变而来的。虽经历几次大的调整和改革，但仍始终没有摆脱旧体制的束缚，特别是财政支农管理体制和农业宏观管理体制的改革滞后于整个市场化的改革，支农资金条块分割，以条为主的管理体制，不仅阻碍财政支农资金整合的有效实施，而且影响我国农业现代化的进程。从财政支农资金管理组织结构看，实行的是纵向和横向交叉的组织管理结构。纵向垂直结构，实行分级管理，自上而下，从中央到地方，地方包括省、市、县（区）的三级管理体制，每一级行政管理机构，行使着一级行政管理职能。虽然对其上级安排的财政支农资金没有安排调整权，但对本级财政支农资金具有行政分配管理权限。横向水平结构，财政支农资金归属不同的部门管理，有发改委、财政、扶贫、农业综合开发、农业、林业、水利、畜牧、农机、气象、国土、交通等几十个部门。虽然各部门之间职能分工各有侧重，但支农资金交叉重复使用非常严重。同一建设项目，可以在多个部门或同一个部门多个处室得到专项支持。而各部门管理程序、立项标准、补助方式等各不相同，这样不仅极容易重复建设，而且会造成资金管理上的混乱。比如：国家大型商品粮基地建设、农业综合开发、小型农田水利设施建设专项中都有农田水利设施建设投资；农民培训项目更多，农业部门的"阳光工程"，扶贫部门的"雨露计划"，教育部门"人人技能"工程，科技部门的远程教育培训，劳动人事部门农民工就业技能培训，乡镇企业、妇联、团委的各类农村技能培训等等。这种多部门、多渠道的资金管理体制，不仅阻碍着财政支农资金的整合，而且难以适应市场经济发展需要。 
　　（二）政府间财权与事权划分不清带来的问题。从政府间财政关系看，当前各级政府间的财政支农责任划分普遍存在着财权事权划分不清，权责不统一的问题，主要因为现行的财税体制和行政管理体制改革滞后于经济社会发展，没有建立起适应社会主义市场经济的现代公共财政体制，体现在财政事权和支出责任划分、收入与支出安排、转移支付等关系到国家治理现代化的诸多问题一直没有得到有效解决。财政支农资金支出不仅缺乏明确的法律依据，而且涉农事项究竟哪些由中央投入来解决，哪些由地方投入来解决都没有明确规定。在现行财政支农资金管理的模式中，各涉农部门，都是定点、定项目下拨支农资金，一般情况下不允许支农资金转移地点、更换项目。由于财政支农资金审批权高度集中在中央和省两级，上下级涉农资金分配与管理权责不匹配，审批权限过高、过细，中央各涉农部门大包大揽、一竿子插到底的项目管理模式，不仅限制了基层财政支农资金的统筹整合，而且影响了基层涉农项目安排的整体性和统筹使用。对于"三农"的投入，除中央财政和中央各部委每年安排一部分专项资金外，各级政府在每年预算中也都要安排一定的财政支农资金，其资金的使用方向基本是围绕本区域农业和农村事业的发展。但由于近年来中央财政和各部门下达支农资金投入数量越来越大、支农支出越来越多，有些涉农专项资金不仅"小而多、细而散"，而且直接要求地方按一定比例资金进行配套，这不仅带来支农资金运行中间环节多、运行慢、时效性差、使用效益低等诸多问题，也不利于地方统筹集中使用，其结果加剧了上下级政府之间涉农政策的重复，硬性分割了地方预算安排的涉农资金，使地方难以集中财力统筹支持。有些地方为了争取到上级项目支持，不得不进行虚假配套，"一女多嫁"，同一笔资金重复配多个项目。 
　　（三）涉农资金管理部门简政放权不到位带来的问题。进入新世纪以来，国家财政支农政策发生重大转变，陆续出台了一系列强农惠农富农的财政支持政策，其力度之大、覆盖面之广，超过以往任何一个时期，2010年中央财政支农支出已突破万亿，占财政总支出比重已超过10%以上。然而，财政支农资金管理与使用，并没有随着财政支农支出的增加，和我国农业发展进入新阶段出现的新情况和新问题，而进行相应的改革与调整，财政支农资金管理体制改革受制于行政管理体制改革和财税体制改革的制约。尤其是以下放支农资金和审批权限为主的行政管理体制改革不到位，没能按照建立社会主义市场经济体制和建立公共财政框架的目标要求，进行政府职能转变和简政放权。现行的财政支农资金分配依然延续着原来的路径，对许多新增的财政支农支出缺乏长远统筹考虑，采取基数加增量的办法，对新增资金仍然沿袭谁先提出由谁承担的原则。无论是财政系统内，还是在其他涉农部门，依然还处在审项目、分资金、下指标的状态，没能从微观具体事务中解脱出来。由于财政支农资金整合涉及利益的重新调整，因而从上到下，包括整个财政系统在内的几乎所有涉农资金管理部门，都怕整合后失去自己的权利。尽管近年来，国家在财政支农乃至农业宏观管理方面出台了一些改革举措，但因涉及部门利益而难以实施或半途而废，甚至与初衷南辕北辙。加之，近年来财政支农及涉农资金管理部门既得利益的固化，根本不可能放弃自身的部门已有的既得利益，任由其他部门来"整合"。由此可见，财政支农资金整合的效果就可想而知，其整合的层面越高，协调难度越大，到最后国家层面的整合根本就难以执行。当最上层的资金整合都难以实现时，要求下级部门对资金的整合利用，上下级之间各种对接方面的困难以及部门之间出现各种协调上的矛盾在所难免。 
　　（四）中央和省两级支农资金科目种类过多带来的问题。从财政支农资金整合过程中表现出来的问题看，虽然许多问题都出在了下面，但根子却在上面。造成财政支农资金难以整合的主要症结之一，就是中央和省两级涉农资金种类太多，按照财政部每年发布的政府收支分类科目表中的支出功能分类，涉农资金涉及到一般公共服务、教育、科技、文化、卫生医疗、社会保障和就业、环境保护、农林水事务、交通、电力、金融、粮油物资储备等转移性支出十几大类。仅在财政系统内分管这些资金的部门就涉及到预算、农业、经建、教科文、社保、金融、农发办、综改办等司局。在农林水支出中财政支出就达到10大类100多项。不仅如此，随着近十年来中央财政加大对农业投入的增加，中央对农业的专项转移支付的规模和项目种类也在不断地增加。据不完全统计，2012年，中央对地方专项转移支付就达200多项，其中：涉农专项就超过100多项，涉及到支持农业生产、对农民补贴、支持农村科技、教育、社会保障、卫生医疗和农村文化体育，以及主要农产品价格补贴和储备费用等若干专项资金。在省级，除了管理使用中央财政下拨的各类涉农专项以外，各地还根据本地实际情况增设了各类支农专项资金，且省级涉农资金种类要远远多于中央。如果把省里和中央涉农资金专项加起来，一般省份都在200多项以上，有些支农专项少则几十万，多则几百万或几千万。上述涉农资金所对应的管理使用部门，按照国务院"三定"方案，仅中央级参与涉农事务管理的部门和机构就达到25个，在这些职能部门内又分设多个管理机构。由于行政管理体制在省级以下既有传承又有不同，省级以下涉农部门和管理使用涉农资金的部门比中央还多。由于中央财政支农资金划块分部门管理，资金管理权限属于部门，资金分配跟项目走，并通过横向和纵向运行流程到达基层，尽管有些项目明显存在重复、交叉，运行不合理，但基层没权进行项目的变更、调整。这套支农资金管理机制和运行流程，不可避免地为支农资金的整合设置了重重障碍，延续到基层的结果，根本无法使财政支农资金做到整体上的有效整合和优化配置。 　　（五）财政支农资金预算安排不完整带来的问题。财政支农资金预算安排不完整体现在地方和基层在支农资金的预算编制、预算执行、预算监督都很难在事前完整、准确反映。在财政支农资金整个安排使用运行过程中，从预算开始、到项目审批、资金发放与使用单位等几个重要环节一直处于分割状态，这些环节之间存在着严重的信息不对称，支农资金的分配和审批权力主要集中在财政和涉农主管部门手中，使得预算部门在编制报表时也带有较为浓重的经验决策色彩。加之，财政部门以外的一些部门掌握资金初次、二次分配权，使得财政年度预算难以完整反映支农资金的全貌，特别是地方或基层财政受人力有限、信息不对称等多种因素影响，每年通过转移支付从上级能得到多少专项转移支付资金，年初预算很难准确反映出来。因此，在支农资金和项目申报过程中，出现了许多部门在进行项目预算时就故意夸大项目的资金需求，一些重点急需项目得不到资金的有效支持，相反，不需要资金的项目却得到许多资金支持，从而不能使有限的支农资金得到最优的配置，发挥最大的效益。不仅如此，由于财政网络中可获得的信息资源较少，没有统一的运行平台，缺乏综合分析功能，致使财政信息集成管理的运转不畅通，不能实现数据的充分共享，大部分政府部门的财政信息系统还停留在较低层次上，不能满足日益精细化、全面化的管理工作需求，使部门预算与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系，这样容易造成申报部门与审批部门之间的信息不对称，容易产生逆向选择与道德风险，难以真正对财政改革工作起到辅助决策的作用。 
　　（六）农业的自然属性和特征对财政支农资金整合的影响。财政支农资金整合困难，资金使用之所以分散，除上述原因外，还受农业自身属性和特点影响与制约。因为农业生产的自然属性和特殊性，决定了农业投资的分散性。农业生产的地域性和季节性，决定了种植业、养殖业、农产品加工业等多种生产和经营，决定了农业生产多以家庭为单位，分散经营为主。地域环境多样性，决定农业项目呈现出量多、分散、规模小的状况，即使像大型水利项目和退耕还林项目也是由很多个分散的区域性的小项目集合而成的，这些特征客观上也制约了财政支农资金的整合。加之农业的多功能性和农业政策的多目标性，决定财政支农的多目标以及财政支农资金的分散。根据农业多功能特点，农业发展既要考虑到实现食物供给、生产资料供给、资源的合理利用和环境效应，又要考虑到农民增收和农村稳定。农业政策目标的宽泛和不确定，使涉农部门的政府管理职能具有差异性，这种差异性客观上为整合带来了难度。涉农部门资金整合的本质不是要消除部门经济差异，而是寻求财政资金使用效益的最大化。